PROPUESTA DE REFORMA DEL SISTEMA CHILENO DE PENSIONES
PRESENTADA AL SR. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE CHILE, EXMO. SR.
RICARDO LAGOS ESCOBAR, POR
ORGANIZACIONES SOCIALES
DICIEMBRE 2004

SANTIAGO DE CHILE

EXCELENTÍSIMO SEÑOR
RICARDO LAGOS ESCOBAR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE CHILE

Excelentísimo señor Presidente,
Las organizaciones abajo firmantes saludan respetuosamente a Ud. y le hacen entrega de la propuesta de reforma del sistema de pensiones que se adjunta.
Es bien conocido que el actual sistema de pensiones – basado en la capitalización individual de ahorros previsionales administra-dos por las AFP -, adolece de problemas significativos. Así lo ha entendido su gobierno, así como los gobiernos democráticos que le han precedido, y que han abordado reformas que han mejorado aspectos del actual sistema.
Sin embargo, hemos llegado al convencimiento que los principales problemas del actual sistema no encuentran solución al interior de un esquema cuyos postulados básicos han demostrado - tras un cuarto de siglo de operaciones - simplemente no ser adecuado a la realidad del mercado laboral chileno moderno. Por lo tanto, proponemos centrar la reforma en el fortalecimiento del componen-te público de lo que en realidad tenemos, que es un esquema mixto, público-privado, de pensiones.
En efecto, las conocidas características de los empleos en nues-tro país no permitirán que la capitalización individual de aho-rros previsionales otorgue siquiera pensiones mínimas a la enorme mayoría de las chilenas y chilenos. Como es sabido, en nuestro país actualmente más de la mitad de los empleos duran menos de cuatro meses y más del 90% dura menos de un año. La mayor parte de la fuerza de trabajo circula constantemente entre trabajos asalariados temporales, trabajos por cuenta propia, y la desocu-pación lisa y llana. Por este motivo, cerca de un 70% de los afiliados al sistema de AFP cotizan menos de seis meses por año, y más de la mitad cotizan menos de 4 meses por año, cifras que son peores en el caso de las mujeres. Más de la mitad de las cotizaciones, además, son por remuneraciones inferiores a los 200 mil pesos mensuales, y más de la mitad de los afiliados tiene acumulado menos de un millón de pesos en su cuenta individual. Estas cifras demuestran que, al momento de jubilar, la enorme mayoría no alcanzará a acumular ni siquiera la mitad de lo reque-rido para obtener una pensión mínima – que actualmente son más de trece millones de pesos - ni tampoco alcanzará el número de 240 cotizaciones requeridos para optar a la garantía estatal de pensión mínima.
Por otra parte, quienes se cambiaron del sistema antiguo en 1981 están enfrentados a obtener pensiones que son menos de la mitad de las que reciben aquellos trabajadores de esta cohorte que permanecieron en el sistema antiguo. Ello aún después de corregir dichas pensiones por las leves diferencias en sus remuneraciones originadas en los diferentes descuentos previsionales de uno y otro caso. Los afectados por el daño previsional son casi un millón de chilenas y chilenos, quienes, siendo los trabajadores más estables y de mayor nivel de remuneraciones, constituyen la columna vertebral de la clase trabajadora chilena actual. Las principales razones de ello son los bajos sueldos en base a los cuales se calcularon sus bonos de reconocimiento y sus cotizacio-nes de los años 1980 y 1990. En el caso de los funcionarios públicos, por añadidura, se les sub-cotizó durante los años 1980. Esta situación no corresponde a lo que el Estado les prometió a quienes se cambiaron – de manera, por lo general, forzada por lo demás -, al sistema de AFP en 1981.
Por estas razones, pensamos que debemos asumir como país que no contamos con un sistema de pensiones privado, sino con un sistema mixto, en el cual la mayoría de las pensiones de la mayoría de los ciudadanos dependerá del primer pilar, que es estatal y no contributivo. Proponemos instaurar una pensión básica estatal como un derecho universal para todos quienes cumplan 60 años en el caso de las mujeres y 65 en el caso de los hombres. El monto de la pensión básica puede estar inicialmente entre las actuales pensiones mínima y asistenciales, a las cuales reemplazaría. Los ahorros en el sistema de AFP – debidamente perfeccionado – pasa-rían así a constituir un complemento de la pensión básica esta-tal.
De hecho, en la actualidad, más del 90% de los mayores de 70 años recibe algún tipo de pensión estatal, las que proponemos nivelar gradualmente con la nueva pensión básica, empezando por los pensionados de más edad. Por otra parte, basta mantener en el tiempo el gasto fiscal que actualmente se destina a pensiones como proporción del PIB, y ello permitirá en el futuro financiar tanto la pensión básica propuesta, como la reparación del daño previsional. Cabe destacar que el gasto público actual en previ-sión equivale, aproximadamente, a 250 dólares mensuales por adulto mayor, en promedio.
Finalmente, hemos escogido presentar los principales contenidos de esta propuesta en un formato que se asimila al de los mensajes que encabezan los proyectos de ley que su Excelencia envía al Parlamento. Queremos de esta manera subrayar nuestro anhelo de que su Gobierno presente una iniciativa legislativa que aborde una reforma global al actual sistema de pensiones. Naturalmente, sus especialistas en procedimientos legislativos sabrán adecuar los contenidos acá expuestos a la forma más apropiada.
Esperando una favorable acogida a la presente, y quedando a su disposición a este respecto, saludan a Ud. con la mayor atención,

Santiago, diciembre 2004

MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE REFORMA EL SISTEMA DE PENSIONES.
_______________________________
SANTIAGO, de de 2005

MENSAJE Nº /

A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CÁMARA DE
DIPUTADOS.

Honorable Cámara de Diputados:
Tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de ley que reforma el sistema de pensiones.
I. FUNDAMENTOS DE LA INICIATIVA
El proyecto se funda en los siguientes elementos:
1. ANTECEDENTES GENERALES
Chile reformó en 1981 su sistema de pensiones, estableciéndose un sistema basado en la capitalización individual, con contribuciones definidas y obligatorias, administradas por empresas privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las cuales son reguladas por la Superintendencia de AFP.
El monto de la pensión en este sistema depende de los fondos acumulados en la cuenta individual al momento de jubilar, los que, a su vez, dependen del monto y de la cantidad de contribuciones enteradas al sistema, y de la rentabilidad del fondo de pensiones.
La pensión puede ser otorgada por las mismas AFP o mediante el traspaso de los fondos acumulados en la cuenta individual a una compañía de seguros al momento de jubilar.
Se estableció una pensión mínima garantizada por el Estado en el caso en que los fondos acumulados en la cuenta individual fueran insuficientes, siempre que el afiliado cumpliese con un número determinado de cotizaciones a lo largo de su vida laboral.
Dicha institucionalidad se ha venido perfeccionando mediante modificaciones sucesivas, pero se mantiene en lo fundamental.
Paralelamente, el Estado ha mantenido un sistema público de pensiones, centralizado en el Instituto de Normalización Previsional (INP). La misión de este organismo es, por una parte, administrar la previsión de aquellas personas que, al momento de crearse el nuevo sistema de pensiones en 1981, pertenecían a las antiguas cajas de previsión y decidieron permanecer en ellas.
El INP otorga también un conjunto de pensiones asistenciales orientadas a los ciudadanos de menores recursos, que no tienen posibilidades de acceder adecuadamente al sistema privado de pensiones. Además, entrega otro tipo de pensiones destinadas a atender situaciones determinadas, tales como montepíos, reparación de violaciones de derechos humanos, exoneraciones y varias otras.
Finalmente, el Estado administra las cajas de previsión de las Fuerzas Armadas y de Orden, las que no se vieron afectadas por la reforma de 1981.
Es bien sabido que la implantación del sistema de AFP generó un significativo gasto fiscal con cargo a los fondos generales del Estado. Ello se originó a raíz de que la totalidad de las nuevas cotizaciones previsionales fueron a las AFP, como lo hizo, también, buena parte de las anteriores, en razón de que la mayoría de los afiliados fueron inducidos a cambiarse de sistema.
El pago de las pensiones de vejez y relacionadas del sistema antiguo, en cambio, parte de las cuales son de montos significativos, continuaron siendo asumidas en su totalidad por el fisco.
A ello se agrega un elevado gasto en bonos de reconocimiento así como las garantías de pensiones mínimas.
Adicionalmente, concurre a incrementar el gasto fiscal en pensiones, el elevado déficit de las cajas de previsión de las FF.AA. y de Orden, cuyo régimen previsional no se vio afectado por la reforma de 1981.
En la actualidad (2004), los pensionados por el sistema público suman 1.510.740. Las pensiones del sistema público incluyen todas las pensiones contributivas otorgadas por el INP (833.861) y por las cajas de previsión de las FF.AA. (158.479), así como las pensiones asistenciales y otras no-contributivas (453.400), además de las garantías de pensiones mínimas (65.000).
Por otra parte, los pensionados por el sistema de AFP (septiembre 2004) son 530.397, de los cuales la mayor parte (219.958) corresponden a pensiones anticipadas.
En 2002 había en el país, según el Censo del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), un total de 1.717.478 adultos mayores, definidos como mujeres mayores de 60 años (959.429) y hombres mayores de 65 años (758.049). Este segmento de la población crece aproximadamente al 3% por año según el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) de Naciones Unidas.
El que se otorguen alrededor de 300 mil pensiones más que el número de adultos mayores se explica, entre otros motivos, por el hecho que las AFP otorgan pensiones anticipadas (219.958) y de orfandad (47.879). Adicionalmente, el sistema público otorga pensiones a personas que no son adultos mayores, tales como parte de afiliados a las cajas de la defensa nacional, huérfanos, viudas, reparaciones, etc. Adicionalmente, parte de las pensiones de viudez, así como las de invalidez, en ambos sistemas van a personas que no son adultos mayores.
El gasto público destinado a previsión contemplado en el presupuesto del 2005 es de 4.098 millones de dólares, incluyendo lo destinado a pensiones contributivas INP (2.177), defensa (1.305), pensiones asistenciales y otras no contributivas (537), y garantía de pensiones mínimas (78). A ello hay que agregar los bonos de reconocimiento, que equivalen aproximadamente a 1.000 millones de dólares adicionales. En total, por lo tanto, el gasto público en pensiones es del orden de 5.000 millones de dólares. El gasto en previsión equivale, aproximadamente, al 6,3% del PIB, el 27,8% del gasto total del gobierno central y el 39,8% del gasto social del gobierno central (2002).
El gasto público previsional (2005) arroja un promedio mensual por pensionado de $130.549 en el caso de las pensiones contributivas INP, $421.901 en el caso de las FFAA, $394.639 en el caso de carabineros, $41.002 para las pensiones asistenciales, $60.032 para la garantía estatal de pensiones mínimas, y $198.618 para las otras pensiones no contributivas. En el caso de las pensiones otorgadas por las AFP, su monto mensual promedio (septiembre 2004) es de $137.651, en el caso de las pensiones anticipadas este monto sube a $180.377, y las pensiones por vejez baja a $125.386. Por otra parte, si se divide el gasto público en pensiones por doce meses y por 1.7 millones de adultos mayores, arroja una cifra promedio que se acerca a los 250 dólares mensuales por adulto mayor.
Lo antes expuesto demuestra que el país cuenta con un sistema de pensiones mixto, cuyo primer pilar lo constituye un sistema estatal, financiado con fondos generales de la nación. Este pilar estatal es en la actualidad el componente fundamental del sistema, puesto que del mismo dependen la mayor parte de los pensionados actuales. Un segundo pilar lo constituye el sistema de capitalización individual obligatoria, administrado por las AFP. A estos pilares se puede agregar un tercero, conformado por los ahorros previsionales voluntarios en el sistema de AFP.
Sin embargo, en su concepción actual, el sistema previsional chileno está diseñado bajo el supuesto que el sistema privado atenderá la mayor parte de las pensiones del grueso de la población, mientras el sistema estatal quedará relegado a cumplir un rol residual y subsidiario. Dicha premisa básica, sin embargo, es claramente incorrecta en lo que se refiere a la situación de los pensionados actuales, la abrumadora mayoría de los cuales depende del sistema público, como lo demuestran las anteriores cifras. Por otra parte, en lo que se refiere al futuro del sistema, esta premisa ha demostrado ser, asimismo, inexacta.
2. ANTECEDENTES SOBRE EL DESEMPEÑO ACTUAL DEL SISTEMA PREVISIONAL CHILENO
En la actualidad, se dispone de antecedentes que expresan una realidad previsional potencialmente generadora de serios conflictos e inequidad social. Algunas de las principales deficiencias presentadas por el sistema privado de pensiones pueden resumirse como sigue:
a. Los pilares privados del sistema de pensiones chileno (ahorro previsio-nal obligatorio y ahorro voluntario en el sistema de AFP) atienden efec-tivamente sólo a una parte minorita-ria de la población
Tras un cuarto de siglo de funcionamiento del sistema de AFP, existe suficiente evidencia que demuestra que éste no atenderá sino las pensiones del segmento de mayores ingresos de la población. Las razones de lo anterior estriban en el hecho de que el mercado de trabajo chileno no se ha comportado de acuerdo a lo supuesto por el legislador al momento de crear el actual sistema privado de pensiones.
En efecto, el mercado de trabajo chileno presenta una dinámica de funcionamiento que lleva a que la gran mayoría de los afiliados al sistema de AFP presenten una combinación de factores de edad, saldos acumulados en sus cuentas individuales, densidad de cotizaciones y remuneraciones imponibles que resulta inviable desde el punto de vista previsional. Proyectada al momento de jubilar, bajo escenarios razonables de rentabilidad del fondo de pensiones, la combinación de factores antes aludida resulta en un fondo acumulado al jubilar que dista mucho del requerido para otorgar una pensión mínima, respecto de la gran mayoría de los afiliados .
Para la gran mayoría de los afiliados al sistema de AFP, la proyección del número de cotizaciones acumuladas al momento de jubilar dista mucho del mínimo de 240 cotizaciones actualmente requerido para tener derecho a la garantía estatal de pensión mínima.
Por lo anterior, el grueso de los afiliados al sistema privado de pensiones quedará sin cobertura previsional efectiva al momento de alcanzar la edad de jubilar.
Esta situación la están enfrentando actualmente muchos afiliados a las AFP que han alcanzado la edad de jubilar. Ellos se encuentran con que los fondos acumulados en sus cuentas individuales distan mucho de lo requerido para optar a la pensión mínima (monto superior a 13 millones de pesos), y que, por otra parte, el número de cotizaciones enteradas en el sistema está lejos del mínimo requerido para acceder a la garantía estatal. La mayor parte de ellos no son indigentes, y, por lo tanto, no están en condiciones de acceder a las pensiones asistenciales.
Existe evidencia de que el problema de cobertura es significativamente mayor en el caso de las mujeres que en el caso de los hombres. Ello, en razón de la precariedad mayor del empleo femenino, así como a causa de los menores salarios percibidos por las mujeres.
b. Distorsiones desincentivan el ahorro previsional en las AFP
Por otra parte, al no proveer los fondos requeridos para obtener pensión mínima en la mayoría de los casos, el diseño actual del sistema de pensiones introduce severas distorsiones. Dichas distorsiones, particularmente el diseño de la garantía estatal, se traducen en un fuerte desincentivo a ahorrar en el sistema de AFP.
Como se ha señalado, la gran mayoría de los afiliados no podrá reunir los fondos requeridos para financiar una pensión mínima, como tampoco logrará el número de cotizaciones requeridas para acceder a la pensión con garantía estatal. En estos casos, las cotizaciones previsionales no representan otra cosa que un impuesto, puesto que de ninguna manera va a depender de ellas el monto final de su pensión. Por lo mismo, una parte mayoritaria de los afiliados no tiene incentivo derivado de su futura pensión para efectuar cotizaciones significativas en el sistema de AFP .
c. Regulación insuficiente y falta de competencia y de transparencia del sistema de AFP
El ahorro obligatorio en el sistema de AFP presenta en sí mismo serias deficiencias. Entre ellas, se destaca la de operar en un mercado oligopólico por cuanto un actor controla más del 40% del mercado, y los tres actores principales cerca del 80% del mismo.
La estructura actual del mercado es consecuencia, principalmente, del hecho que se trata de una industria con significativas economías de escala, puesto que los gastos de operación de las AFP no se incrementan en la misma proporción que el número de afiliados de las mismas. Ello proporciona un incentivo efectivo a la concentración de la industria.
La concentración de la industria en unas pocas empresas ha redundado en que se produzca periódicamente un significativo diferencial de rentabilidad de la industria de AFP respecto del resto de las ramas de la economía, diferencial que se ha hecho evidente en el transcurso de sucesivos períodos recesivos por los que ha atravesado la economía nacional.
d. Efectos redistributivos regresivos del actual sistema privado de pen-siones
El actual subsidio estatal al ahorro previsional voluntario, consistente en importantes incentivos tributarios, conlleva un efecto re-distributivo negativo desde el momento en que este mecanismo beneficia a los segmentos de población que cuentan con mayores ingresos.
e. Daño previsional
Existe abundante evidencia de que el haberse cambiado al sistema de AFP, ha significado un perjuicio considerable para quienes efectuaron este cambio viniendo del sistema antiguo.
Diversos estudios establecen que dicho daño es significativo y que afecta especialmente a las cohortes que están jubilando actualmente o que ya han jubilado por el sistema de AFP, pudiendo haber permanecido en el sistema antiguo.
Las razones de ello son, principalmente, que los bonos de reconocimiento son calculados según los sueldos de fines de la década de 1970, que eran extraordinariamente deprimidos, y que las cotizaciones de los años 1980 y parte de los años 1990 fueron efectuadas en base a sueldos y salarios históricamente muy deprimidos y precarios en razón de la crisis de los años 1980.
En el caso de los empleados públicos, la situación descrita se agrava por el hecho que el Estado cotizó por una parte de su sueldo, situación que afectó su bono de reconocimiento y las cotizaciones mensuales, y que no fue corregida completamente sino hasta principios de la década de 1990.
Los afectados por el daño previsional son 955.114 chilenas y chilenos, los cuales conforman la cohorte afiliada el año 1981 al sistema de AFP. Estos trabajadores presentan el mejor comportamiento en cuanto a la regularidad de sus cotizaciones, así como los mayores niveles de remuneraciones, entre el conjunto de afiliados a las AFP. Ellos conforman la columna vertebral de los trabajadores asalariados chilenos, puesto que muchos ocupan cargos de responsabilidad en el sector público y privado.
Sin embargo, su expectativa