Não por acaso, o tema deste trabalho é a América do Sul e não a América Latina. Como conceito político, a América Latina perdeu muito de sua relevância. O México e a América Central parecem ter caído irremediavelmente na órbita dos Estados Unidos. Não se pode contar com os mexicanos e os centro-americanos para a construção de um projeto de integração que se pretenda autônomo e soberano. Com o Acordo de Livre Comércio da América do Norte, conhecido por sua sigla em inglês – Nafta, que entrou em vigor em 1994, a incorporação do México ao espaço econômico dos Estados Unidos avançou a passos largos. Em 2005, foi concluído um acordo de livre comércio, da mesma natureza, com a República Dominicana e cinco países da América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua). Os processos históricos não são irreversíveis. Mas, nesses países, o modelo de integração subordinada e os laços de dependência estão consolidados. O mesmo não se pode dizer da América do Sul, ainda que também aqui seja enorme a influência de Washington.

A América do Sul pode ser vista como um campo em disputa. Existem dois projetos concorrentes de integração: o dos Estados Unidos e o do Mercosul. Como se sabe, os planos originais dos Estados Unidos estavam centrados na constituição da Área de Livre Comércio das Américas (Alca), que abrangeria todos os países do Hemisfério Ocidental, exceto Cuba. Nenhum processo de integração comercial na história terá partido de um conjunto tão heterogêneo de países, como notaram Adhemar Bahadian e Maurício Lyrio. Se viesse a ser formada, a Alca incluiria desde pequenas ilhas, como São Cristóvão e Neves, a nações de dimensões quase continentais, como o Brasil e o Canadá; a maior potência do planeta, os Estados Unidos, e alguns dos países mais pobres do mundo, como o Haiti(1).

Declínio da Influência dos Estados Unidos

Com o impasse na negociação da Alca, em 2003-2004, Washington voltou-se para tratados bilaterais de livre comércio(2). A fórmula é sempre a mesma e a sua aceitação consagra o quadro de dependência em relação aos Estados Unidos. Trata-se do modelo Nafta-Alca: poucas concessões em termos de acesso adicional ao mercado dos Estados Unidos e grande perda de autonomia em diversas áreas cruciais (política industrial,serviços, tratamento do capital estrangeiro, compras governamentais, propriedade intelectual, entre outras)(3)

Na América do Sul, o primeiro acordo desse tipo, que está em vigor desde 2004, foi assinado com o Chile. Mais recentemente os Estados Unidos concluíram tratados de livre comércio com a Colômbia e o Peru, o que resultou, na prática, na implosão da Comunidade Andina de Nações, sacramentada pela saída da Venezuela em 2006. Esses acordos bilaterais não diferem muito entre si, uma indicação de que não há propriamente negociação com Washington, mas a aceitação pura e simples de um contrato de adesão. Negociam-se apenas aspectos secundários, minúcias operacionais, prazos de implementação etc. Como observou o economista norte-americano e Prêmio Nobel de Economia Joseph Stiglitz, “em matéria de tratados de livre comércio, os Estados Unidos não negociam, impõem”(4).

No entanto, parece clara a perda de influência e de prestígio dos Estados Unidos na América do Sul. O quadro atual é muito diferente do que prevaleceu na década de 1990, quando todos ou quase todos os países da América Latina eram governados por políticos alinhados aos Estados Unidos em maior ou menor grau. Foi o tempo de Carlos Menem, Alberto Fujimori, Fernando Collor, Fernando Henrique Cardoso e outros, que funcionavam basicamente como instrumentos do poder americano – alguns com mais entusiasmo, outros com menos. Eram os procônsules da “Pax Americana”. O chamado Consenso de Washington costumava ser aceito, sem maiores contestações, como breviário das políticas econômicas adequadas. A Alca, lançada em 1994, era vista como inevitável.

Os resultados não foram positivos, como se poderia prever. Governado de fora para dentro, nenhum país pode ser bem-sucedido. A performance do proconsulado oscilou entre o desastroso (Argentina) e o medíocre (Brasil). De uma maneira geral, as economias cresceram pouco e a geração de empregos foi insuficiente. Agravaram-se os desequilíbrios de balanço de pagamentos e a vulnerabilidade externa. A renda continuou extremamente concentrada e persistiu um quadro de pobreza ou miséria para grande parte da população.

Veio então a reação. Nas ruas e nas urnas. Forças políticas alinhadas a Washington perderam as eleições em diversos países. Alguns presidentes, como Fernando de la Rúa, na Argentina, e Sánchez de Losada, na Bolívia, foram levados à renúncia por rebeliões populares. Hoje, na maior parte da América do Sul os governos se situam do centro para a esquerda do espectro político. É verdade que, em vários casos, as mudanças têm sido tímidas e graduais. Mas prevalece um certo distanciamento em relação às políticas econômicas e internacionais dos anos 90.

O Brasil não ficou inteiramente alheio a essa tendência. É verdade que a política econômica do governo Lula, em especial a política monetária, foi conservadora e exageradamente restritiva durante grande parte do tempo; em conseqüência, as taxas de crescimento do país foram modestas, bem inferiores às de quase todas as principais economias emergentes. Não obstante, ocorreram mudanças importantes no plano macroeconômico e na política externa brasileira. Auxiliada por condições internacionais favoráveis, tanto no campo comercial como no financeiro, a economia brasileira reduziu consideravelmente a sua vulnerabilidade externa. Os saldos comerciais superaram todas as expectativas. O balanço de pagamentos em conta corrente registrou superávit por quatro anos consecutivos, entre 2003 e 2006 – algo raro, talvez inédito, na história econômica brasileira. As reservas internacionais do país aumentaram de modo significativo. O acordo com o Fundo Monetário Internacional foi encerrado em março de 2005. O Brasil contribuiu, ademais, para modificar o rumo de negociações comerciais importantes, entre elas as da Alca e da Organização Mundial do Comércio (OMC), além de desempenhar um papel central na aproximação gradual das nações sul-americanas.

O declínio da influência norte-americana na América do Sul não se deveu apenas a frustração com os efeitos econômicos e sociais das políticas liberais ou neoliberais. A inabilidade da administração Bush e a sua tendência a atitudes unilaterais e impositivas alimentaram o ressentimento contra o poder de Washington e facilitaram a implementação de estratégias de resistência na América do Sul, assim como em outras partes do mundo. O governo Bush deu, assim, importante contribuição involuntária ao renascimento das preocupações com a autonomia nacional e a integração sul-americana.

Argentina e Brasil

A chave do processo de integração da América do Sul está nas relações entre os dois maiores países do continente: o Brasil e a Argentina. Há cerca de vinte anos, em meados da década de 1980, os governos Alfonsín e Sarney deram início a uma nova fase na relação bilateral. Apesar das dificuldades e percalços, o panorama mudou muito desde então: a rivalidade histórica deu lugar a uma aliança de caráter estratégico.

Os freqüentes atritos comerciais entre os dois países parecem contradizer essa avaliação. O governo Kirchner tem recorrido a medidas de proteção comercial contra importações de produtos industriais do Brasil, levando alguns a falar em “crise” e até “agonia” do Mercosul.

É um exagero manifesto. Nos anos recentes, vem acontecendo rápida expansão do comércio intrabloco, apesar do lento crescimento da maior economia do Mercosul. Uma das principais razões das tensões entre Argentina e Brasil é justamente o aumento acelerado dos fluxos comerciais, especialmente do Brasil para a Argentina. O Brasil tem registrado sucessivos superávits no comércio bilateral, refletindo em parte o dinamismo da economia argentina, que cresceu quase 9% ao ano, em média, de 2003 a 2006, ritmo mais de três vezes superior ao da economia brasileira nesse período.

Ora, a Argentina não assistirá passivamente à rápida penetração das exportações brasileiras em seus mercados, especialmente se isso colocar em risco a sobrevivência de setores da sua indústria. De pouco adiantará invocar os compromissos de livre comércio negociados nos tempos de Carlos Menem, Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso.

Muitos dos argumentos do governo Kirchner são válidos. São essencialmente os mesmos que o próprio Brasil tem de defender nas suas negociações com os países desenvolvidos, quando as assimetrias jogam contra nós.

Quotas, salvaguardas e outras barreiras são admissíveis num processo de integração, mesmo em áreas de livre comércio ou uniões aduaneiras. O importante é que essas restrições e ressalvas à liberdade de comércio tenham caráter seletivo ou vigorem por prazo determinado. Devem constituir exceção, e não regra. Precisam obedecer a critérios negociados pelos integrantes do bloco, não podendo ser impostas arbitraria e unilateralmente por um país. Eventuais divergências na aplicação de restrições ao comércio devem ser resolvidas, de preferência, de forma negociada ou, alternativamente, por meio de mecanismos de solução de controvérsias definidos nos acordos.

Pela legislação internacional, acordos de livre comércio ou uniões aduaneiras não implicam necessariamente total ausência de barreiras tarifárias ou não-tarifárias entre os países membros. No sistema multilateral de comércio criado depois da Segunda Guerra Mundial, esses acordos são a principal exceção à cláusula de nação mais favorecida ou princípio de não-discriminação entre os países membros, um dos pilares do antigo GATT e agora da OMC(5). Áreas de livre comércio são consideradas compatíveis com as regras multilaterais quando obedecem a certos requisitos. Um deles é que a eliminação de tarifas de importação e outras restrições deve dizer respeito a “substancialmente todo o comércio” entre os países envolvidos. Para que um acordo possa caracterizar-se como união aduaneira, requer-se, além disso, que os países participantes apliquem “substancialmente as mesmas tarifas e outras regulações do comércio” ao comércio com não-membros(6).

Entretanto, nunca houve consenso no GATT e na OMC quanto ao significado exato dessas definições. Assim, muitos acordos de livre comércio e uniões aduaneiras excluem da liberalização setores importantes da economia dos países envolvidos, como agricultura e têxteis(7). Áreas de livre comércio e uniões aduaneiras “puras” ou “perfeitas” são muito raras. Por maior que seja a integração entre nações, existe quase sempre uma ou outra exceção, um ou outro setor da economia que fica em alguma medida à margem do processo de liberalização externa (ou consegue compensações internas para fazer face à concorrência estrangeira).

Como imaginar que o Mercosul, composto de países muito diferentes em termos de tamanho, características estruturais e níveis de desenvolvimento, possa constituir uma exceção a essa regra geral? Os membros do bloco conviverão melhor, com menos atritos, se o modelo de integração for definido e aplicado de forma flexível.

O comércio intra-Mercosul terá de ser parcialmente regulado e submetido a restrições seletivas. A tarifa externa comum continuará admitindo exceções importantes e poderá ser revista quando necessário. Os países membros devem conservar certos direitos, presentes no regime GATT/OMC. Por exemplo: o de adotar restrições temporárias ao comércio em caso de dificuldades graves de balanço de pagamentos; o de proteger indústrias nascentes durantes a sua fase de consolidação; o de aplicar barreiras temporárias quando aumentos súbitos de importação causarem danos a setores da economia nacional; o de proteger as suas empresas contra a concorrência desleal, subsídios e dumping(8). Tudo isso pode ser objeto de definição e aplicação equilibradas no âmbito de acordos regionais.

A consolidação do Mercosul não será possível se o Brasil insistir em aplicar os dogmas econômicos da década de 1990. Ao contrário, bater nessa tecla enfraquecerá o bloco e minará a aliança com a Argentina, que é fundamental para a integração sul-americana e a política externa brasileira em seu conjunto.

A agonia não é do Mercosul. O que está agonizando é a concepção liberal de integração, que predominou na América Latina nos anos 90.

Entrada da Venezuela no Mercosul

Outra indicação de que o Mercosul não está em “crise terminal” foi a entrada da Venezuela como membro pleno do bloco em 2006. Com a adesão desse país à união aduaneira, o Mercosul passa a constituir um bloco de mais de 250 milhões de habitantes, com uma área de 12,7 milhões de km2. O PIB do bloco supera US$ 1 trilhão, correspondendo a cerca de 3/4 do PIB sul-americano(9).

As negociações para a adesão da Venezuela ao Mercosul foram finalizadas em maio de 2006, em Buenos Aires. O presidente da Venezuela, Hugo Chávez, envolveu-se pessoalmente nessa negociação, favorecendo a rápida conclusão de um processo que poderia ter durado vários meses.

Ficou estabelecido que, no prazo máximo de quatro anos, a Venezuela adotará a TEC (Tarifa Externa Comum) e as demais normas do Mercosul. Passará a integrar, desde logo, a delegação do bloco em negociações com terceiros(10), o que decorre, naturalmente, da sua adesão à união aduaneira. A partir de agora, a Venezuela participará das negociações do Mercosul visando o estabelecimento de áreas de livre comércio, a incorporação de novos membros ao bloco ou a troca de preferências tarifárias com outros países ou grupos de países. Negociará conosco, em bloco, numa eventual retomada das negociações da Alca, ora interrompidas. Participará das negociações birregionais Mercosul-União Européia ara a possível formação de uma área de livre comércio. Participará dos entendimentos entre o Mercosul, a Índia e a União Aduaneira do Sul da África, que têm o propósito de formar uma área de livre comércio tripartite(11).

A liberalização do comércio entre a Venezuela e os demais países do Mercosul se fará de forma gradual, levando em conta as assimetrias entre os participantes. Argentina e Brasil se comprometeram a alcançar o livre comércio com a Venezuela em janeiro de 2010.

Paraguai e Uruguai, três anos mais tarde, em janeiro de 2013. A Venezuela, por sua vez, chegará ao livre comércio com os demais integrantes do bloco em janeiro de 2012, exceto para os principais produtos de exportação do Paraguai e Uruguai, que obtiveram livre acesso imediato ao mercado venezuelano. Os cinco países terão até janeiro de 2014 para liberalizar o comércio de produtos considerados “sensíveis”(12).

A entrada da Venezuela é um marco na história do Mercosul. Constitui, também, um fato auspicioso para a integração da América do Sul. Em grande medida, a integração do continente, como projeto ao mesmo tempo econômico e político, está se fazendo e continuará se fazendo por meio do Mercosul – seja por incorporação de novos países sul-americanos ao bloco, seja pela implementação dos acordos de livre comércio entre o Mercosul e outras nações, como os que foram assinados com a Bolívia, o Chile, o Peru e a Colômbia e o Equador.

Em se tratando de um país importante em termos econômicos, comerciais e energéticos, a adesão da Venezuela aumenta o peso do Mercosul e fortalece o seu poder de barganha em relação a outros países ou blocos comerciais. Fortalece também o seu potencial econômico, representando, antes de tudo, uma ampliação considerável do mercado. Segundo levantamento do Banco Mundial, a renda nacional bruta da Venezuela foi de US$ 128 bilhões em 2005. Trata-se da 37ª maior economia do planeta e a quarta maior da América Latina, depois do México, do Brasil e da Argentina(13). A Venezuela dispõe de imensas reservas de petróleo e de recursos financeiros. O seu governo aposta pesadamente na integração latino-americana e tem feito empréstimos a outros países sul-americanos, como por exemplo à Argentina. A participação direta do presidente Hugo Chávez nas negociações para a entrada do país no Mercosul é mais um sinal da prioridade sul-americana do governo da Venezuela.

Como não poderia deixar de ser, a entrada da Venezuela provoca controvérsias. Teme-se a agressividade e a influência política e ideológica do presidente Chávez. Mas esses temores parecem exagerados. A influência conjunta dos demais membros do bloco não permitirá que a agenda ou a retórica do Mercosul seja conduzida pela Venezuela ou qualquer outro país individualmente. O Brasil, em especial, poderá exercer um papel moderador, como já fez anteriormente por ocasião de conflitos entre a Venezuela e outros países.

Bolívia, Uruguai e Paraguai .

O próximo passo pode ser a incorporação da Bolívia ao Mercosul. Essa adesão é vista com bons olhos pelos governos da Argentina, do Brasil e da Venezuela. Também conta, ao que parece, com a simpatia do governo Evo Morales. O Equador, cujas negociações comerciais bilaterais com os Estados Unidos foram suspensas, é outro país com o qual o Mercosul poderá buscar uma aproximação(14).

Divergências na questão da exploração do gás boliviano podem, é claro, colocar em risco ou levar ao adiamento da entrada da Bolívia no bloco. Em 2006, a crise entre o Brasil e a Bolívia desencadeou, em certos meios brasileiros, uma súbita e veemente onda nacionalista. Por algum tempo, o clima predominante foi de indignação e preocupação alarmada com os interesses nacionais. Há muito tempo não se via tanta ênfase patriótica no Brasil. Muitos passaram a exigir providências duras contra o país vizinho. Não por acaso, entre os mais exaltados estavam os que se notabilizam por grande docilidade quando há conflitos de interesses, não com a modesta Bolívia, mas com os Estados Unidos ou outros países desenvolvidos.

O Brasil fez bem em seguir uma linha moderada e paciente, mesmo quando o governo boliviano procedia de maneira desnecessariamente ruidosa. Na questão do gás e em outros temas do relacionamento bilateral, a Bolívia tem os seus argumentos e razões, que não podem ser desprezados. Além disso, a exacerbação do conflito não interessa ao Brasil. Apesar das divergências com a Petrobras e outras empresas brasileiras, a Bolívia é nossa aliada natural. Retaliações e medidas drásticas teriam afetado não só as nossas relações com esse país, mas todo o projeto de integração da América do Sul. A ampliação do Mercosul não deve levar, entretanto, a que se perca de vista a necessidade de manter a coesão entre os países fundadores do bloco. A aliança Argentina-Brasil tem os seus altos e baixos, mas parece basicamente firme. O problema maior reside na relação com os dois países menores. Brasil e Argentina terão que trabalhar para manter o Paraguai e o Uruguai dentro do Mercosul. Os interesses dos países pequenos não têm sido suficientemente contemplados, como admite o próprio governo brasileiro. No Brasil, por exemplo, lobbies domésticos conseguem se valer de normas sanitárias e outras barreiras não-tarifárias como instrumentos de proteção, dificultando o acesso das exportações desses países ao mercado nacional.

Uruguai e o Paraguai vêm se mostrando insatisfeitos e ameaçam até abandonar o Mercosul. Washington tem acenando com a possibilidade de assinar tratados bilaterais de livre comércio com Assunção e Montevidéu. Esses acenos encontram receptividade nesses países, particularmente no Uruguai. Evidentemente, se assinarem acordos bilaterais de livre comércio com os Estados Unidos, Paraguai e Uruguai terão que se retirar da união aduaneira do Mercosul.

O governo brasileiro parece empenhado em evitar esse desfecho, procurando atender as reivindicações dos sócios menores. A entrada da Venezuela pode ajudar a manter a coesão do bloco, pois ela tem poder de fogo financeiro e parece disposta a utilizá-lo para favorecer os países pequenos do bloco. A própria adesão da Venezuela no Mercosul fo