Uno de los problemas torales de la sociedad Nicaragüense: Es el tema de la propiedad. Derivado de las transformaciones agrarias que se dieron en el transcurso del proceso revolucionario iniciado en el año de 1979.

Este proceso de transformación de la tenencia de la tierra y en general de la propiedad en nuestro país, no estuvo exento de errores, debilidades y limitaciones que en los ultimos años se ha convertido en un proceso sin fin de devolución de confiscaciones y pagos de indemnizaciones que han erosionado la escuálida economía nacional. También ha habido, devolución de propiedades a confiscados al margen de la ley; desalojos de beneficiarios de las leyes de propiedad; confiscados doble y hasta triplemente indemnizados, convirtiéndose este tema de la propiedad en un problema de primer orden en la agenda nacional.

Es necesario señalar, que muchos de los problemas derivados del tema de la propiedad en los últimos años, hubieran podido resolverse de existir una política clara con respecto a esta temática. Así, hemos podido constatar que ha existido indolencia y falta de voluntad en la aplicación correcta de las leyes de la propiedad que distintos gobiernos, desde los años 90, han dictado en la materia.

Al respecto podemos mencionar que la primera ley de la propiedad, luego de la derrota del F S L N en 1990, fue la efímera ley 209, durante el gobierno de la Señora Violeta Barrios de Chamorro, luego, ya con el gobierno del Doctor Alemán se dictó la ley 278, vigente en la actualidad. Sin embargo en el transcurso de estos 15 años, se han creado una serie de instituciones adscritas al poder ejecutivo, que más que facilitar la solución de los problemas de la propiedad han contribuido a complicar esta realidad. Un estudio, realizado al respecto, por el Instituto Jurídico Social (IUS) en febrero del 2004, señalaba que son 14 Instituciones Administrativas las que están vinculadas de manera directa a la supuesta solución de los problemas de propiedad, debiendo los beneficiarios de la ley, que pasar por este inmensa maraña de instituciones, para intentar darle solución a sus peticiones. En esta dirección, se han centrado las críticas al ejecutivo, como primer responsable por la no ejecución de políticas coherentes y ágiles que resuelvan este gran dilema de los nicaragüenses. La presión ejercida por diferentes sectores y organismos, vinculados directamente al tema de la propiedad reformada, (Cooperativas, desmovilizados, productores) llevó, en Noviembre del 2004, al poder legislativo, a dictar una política pública, de alto contenido social e interés nacional que se conoce como Ley 512, que no es más que la creación del Instituto de la Propiedad, con el único interés y misión de resolver en 5 años el tema de la propiedad reformada urbana y rural

En los últimos 15 años en Nicaragua las iniciativas relacionadas con los conflictos de propiedad y los recursos legales han estado influenciadas por la coyuntura política, lo que ha hecho que las normas y leyes en la materia sean sometidas a cambios y continuamente reinterpretadas. Las principales acciones de los gobiernos Neoliberales, han sido las destinadas a negociar, recuperar o indemnizar según la naturaleza del litigio a los antiguos propietarios, mientras que el proceso de titulación de beneficiarios de reforma agraria y de la ley 278 ha sido lento, generando inseguridad jurídica y un nuevo proceso de concentración de tierra o de contrarreforma agraria, comprando tierras capitales trasnacionales de Guatemala, El Salvador, Taiwan y Grupos Financieros, aprovechando la desesperación e inseguridad jurídica en que se encuentran más de 100 mil familias en el agro.

La Asamblea Nacional en sus consideraciones, cuando fue presentada a comisión, el anteproyecto de esta ley señalaba, refiriéndose a la ley 278, ley vigente de la propiedad, lo siguiente: “Esa ley logró condensar las soluciones posibles a mano del agudo problema de la propiedad reformada. De hecho esa ley permitió avanzar en la solución definitiva resolviendo tanto a los beneficiarios de la reforma, como a los reclamantes” y continuaba , “ Sin embargo en el período 2001 hasta la fecha la aplicación de los mecanismos de solución previstos en esa ley han sido objeto de una serie de reformas administrativas en sus órganos de aplicación que han imposibilitado la solución definitiva de un problema que de alguna manera los nicaragüenses consideraban resuelto. Es por ello que en la búsqueda de dinamizar y acelerar la solución del tema de la propiedad los suscritos hemos considerado la necesidad de sacar la solución del tema de la propiedad del ámbito de aplicación del poder ejecutivo”

Marco juridico politico

1.- Es una Política Pública que ha sido impulsada por el Poder Legislativo, quién ha sido en este caso el poder que ha identificado el problema de la propiedad como uno de los temas de mayor interés nacional. Aspecto este que ya fue señalado en la introducción de este trabajo.

2.- Es una Política Pública de carácter nacional, en este sentido es preciso señalar, que dada la magnitud del problema de la propiedad en el campo y la ciudad, dada nuestra vocación agraria, tiene un interés nacional, es decir es una política pública que por su importancia se debe legislar mediante una norma , para aplicarse en todo el territorio nacional. La ley en este sentido lo establece cuando señala lo siguiente “Para todos los efectos legales el domicilio del INPRUR es la ciudad de Managua, sin perjuicio del establecimiento de otras dependencias en cualquier parte de la República .

Para los efectos de su régimen legal, adquiere el que tiene la ley 278,
Ley de la propiedad, que abarca todo el país y tiene carácter nacional por la envergadura del problema, así como también los acuerdos de carácter nacional que el ejecutivo firmó en diferentes momentos con distintos sectores demandantes de tierra.

3.- Determina claramente quienes son los sujetos de esta política, que son los mismos que se identifican en la ley 278 y que básicamente son dos grandes sectores ; Por una parte los Beneficiarios de la Ley 278 o sujetos de reforma agraria y beneficiarios urbanos de lotes menores de 100 mt de construcción. Por otra parte están también, los reclamantes o confiscados que cumplen con los requisitos que se señalan en la ley 278.
Ello queda claro en el articulado de la ley 512 (Ley creadora del Instituto de la Propiedad reformada Urbana y Rural) especialmente en lo que se refiere a las atribuciones primarias del Director de dicho Instituto y cito textualmente :

“Escriturar a los beneficiarios de la propiedad reformada, en base al marco legal establecido en la presente Ley “

“Atender y resolver los reclamos por confiscaciones, apropiaciones y ocupaciones de bienes. Cuantificar el monto a indemnizar y ordenar el pago”

“Comparecer ante notarios designados al efecto y suscribir las escrituras de otorgamiento de los respectivos títulos a los beneficiarios de los lotes urbanos que hayan obtenido su solvencia de revisión y disposición”

4.- La ejecución es un elemento indispensable para toda política pública, y tener claro también quién será el encargado o responsable de la misma. En el caso que nos ocupa señalábamos, en la introducción, que tanto los objetivos y el modelo causal, las metas y el ejecutor de esta Política Pública estaban determinadas claramente en la exposición de motivos de esta ley creadora del Instituto de la Propiedad. En ello se responsabiliza de esta ejecución al Instituto en cuestión, es más, el legislativo señala un plazo de 5 años para resolver el problema de la propiedad, dándole seguimiento anual al desempeño del Instituto, con planes anuales operativos que vayan acercando a la meta determinada en la ley.

ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE LA POLITICA PUBLICA
Objetivos de la Política:
¿Cuales son los objetivos de la política?
¿Eliminar un problema, neutralizarlo?

Al responder estas interrogantes, obtenemos los objetivos de la política en el caso que estamos examinando de la Ley 512, en el artículo número uno señala cuales son los objetivos de esta política pública al decir “Créase el Instituto de la propiedad reformada, urbana y rural, como institución independiente de derecho público, de duración determinada de 5 años a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, con autonomía orgánica, funcional y administrativa, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, correspondiéndole exclusivamente y como instancia especializada, la atención y la solución de todos los asuntos de carácter administrativo, relacionados con la problemática de la propiedad reformada urbana y rural, que en adelante será llamado el INPRUR. “

“Las atribuciones y competencias establecidas en la presente ley al INPRUR son exclusivas y no podrá resolver en esas materias, ninguna otra instancia en la vía administrativa.”
Ello nos indica que el objetivo central es la creación de un ente especializado cuya creación y supervisión está a cargo del poder legislativo que tiene competencia de carácter nacional, y que es una instancia especializada para la atención y solución en la vía administrativa de los problemas de la propiedad derivados de las leyes 85, 86 y 88 de 1990, que en el transcurso de los cinco próximos años deberá haber resuelto dicha problemática.
Su misión no es neutralizar el problema, es darle solución definitiva a los conflictos de propiedad que están bajo el régimen legal de la Ley 278 y demás decretos y acuerdos relacionados
El Modelo Causal:
1. ¿Cuáles son las causas primarias
Señalan los expertos que para diseñar una política pública es preciso conocer con la mayor exactitud posible cual es el modelo causal
En el caso de la Ley 512, se conoce con bastante exactitud cuales son las causas primarias de este problema que trata de resolver esta política.
Como primer acercamiento a las causas desde una perspectiva estructural, estas se remontan a la distribución desigual de la riqueza en nuestro país antes del triunfo de la revolución de 1979. Son abundantes los estudios de la realidad agraria y urbana en cuanto a la injusta distribución de la riqueza y por ende de la propiedad.
El gobierno revolucionario durante la década de los ochenta trató de impulsar un modelo más equitativo en cuanto a la distribución de la riqueza y mejorar la distribución de la propiedad en el campo y la ciudad, siendo insuficientes los esfuerzos por diversas causas que no es el momento para abordarlos.

Si bien es cierto hubo redistribución de la propiedad en el campo y la ciudad no llegaron a niveles de reformas urbanas y agrarias profundas que cambiaran de hecho y de Derecho las relaciones imperantes. Para nadie es un secreto que a la derrota electoral del Frente Sandinista de 1990 existían fuertes vacíos legales en la distribución de la propiedad a nivel urbano y rural, las leyes 85, 86 y 88 trataron de ser un remedio a estos males, que generaron sin embargo, reacciones opuestas de parte del nuevo gobierno que asumió en Abril 1990, el que buscó como revertir dichas leyes, que favorecían a más de 300,000 familias nicaragüense en el campo y la ciudad.

Ello generó una serie de sucesivas crisis, durante más de 5 años en el gobierno de la ex presidenta Barrios de Chamorro, hasta llegar a un acuerdo político que dio origen a las leyes de la propiedad conocidas como 209, y 278 (Ley de la Propiedad vigente) en el gobierno del Dr. Arnoldo Alemán.

La implementación de esta Ley 278, (Diciembre de 1997) desde el punto de vista administrativo estuvo dirigida por el Poder Ejecutivo, funcionando la solución de los conflictos de propiedad, con una respuesta razonable durante el período del Dr. Arnoldo Alemán, pero con bastante inmovilismo en la solución de los conflictos de propiedad durante el gobierno actual del Presidente Bolaños demostrando una falta de inoperancia las estructuras administrativas encargadas de la problemática de la propiedad o bien una falta de voluntad política o ambas.
Lo anterior significa la identificación de la causa primaria del problema que se pretende resolver con la Ley 512.

Pero esta Política debe de enfrentar otros desafíos que están como una asignatura pendiente de los gobiernos de los últimos quince años en materia de propiedad que podemos identificar los siguientes:

La seguridad jurídica en la propiedad es una premisa importante para crear las condiciones y mejorar la situación de vida en el campo y la ciudad.

La falta de estabilidad en la propiedad agraria en especial, genera conflictos que alteran la gobernabilidad en el país.

La existencia de una deficiencia y dispersión en la organización institucional del Estado hasta ahora, para atender la problemática de la propiedad agraria y urbana.

Los beneficiarios de la Ley 278, especialmente en el sector agrario, se encuentran en situación de indefensión jurídica y sin acceso a crédito para consolidar sus actividades productivas.

Los Instrumentos de la Política
¿Cuáles son los instrumentos que se usarán para aplicar esta política?
¿Cuál será el nivel de coerción?
¿Cuáles serán los niveles de incentivo, persuasión o información?
Los instrumentos serán estrictamente legales y están contenidos en primer lugar, en la Ley de carácter nacional que crea el Instituto de la Propiedad reformada urbana y rural, como instrumento de ejecución en el ámbito administrativo, otros instrumentos de aplicación de esta política serán especialmente los que establece el artículo 5° de dicha ley en que señala y cito textualmente:- “Artículo cinco: Régimen Legal: además de las prescripciones contenidas en la presente ley, el INPRUR, sustentará fundamentalmente su ejercicio:

a)en la Ley 278, Ley sobre propiedad reformada urbana y agraria publicada en la Gaceta, Diario Oficial número 239 del 16 de Diciembre de 1997.

b)En todos los decretos ejecutivos vinculados con los fines u objetivos de este Instituto y que hubieren sido dictados oportunamente, a efectos de resolver el problema de la propiedad.

c)En los demás cuerpos de leyes vigentes y reglamentos vinculantes con la materia.

d)En el marco jurídico propio de este Instituto, que por acuerdo se dictare, para el buen funcionamiento y correcto desempeño de la institución; y
e)En los demás cuerpos de leyes vigentes, así como en los acuerdos y compromisos firmados por el Poder Ejecutivo y sus Instituciones, con los sujetos de beneficiarios de la propiedad reformada urbana y rural vinculados con la materia”.
Los niveles de coerción y de incentivo los podemos encontrar en la Ley 278, al establecer los requisitos de validez para poder resolver conflictos de Propiedad tanto a beneficiarios de la ley, como a aquellas personas confiscadas y que tienen derecho a su respectivo reclamo. Esta Ley 278 establece también procedimientos legales en la vía jurisdiccional, para una u otra parte que no esté de acuerdo con la resolución administrativa de los órganos encargados en la solución de los problemas de propiedad.

En lo que respecta a la Ley 512 como instrumento ejecutor de esta política, establece como incentivo de la misma el poder obtener su título de propiedad urbana o rural para todo aquel que cumpla con lo prescrito en la Ley 278 y también para que los afectados o confiscados puedan obtener una resolución favorable a su pretensión.

Es indudable que para el éxito de esta política se requiere amplio nivel de difusión de la misma y de participación de los diferentes sectores de la sociedad civil involucrados directamente con la temática objeto de la política, en este sentido existe una propuesta para adicionar a la ley 512 algunos puntos claves, relacionados con este aspecto de participación y de información sobre la política, como lo es la creación de un Consejo Nacional de la Propiedad, cuya redacción sería la siguiente:

DEL CONSEJO NACIONAL DE LA PROPIEDAD:
Créase un Consejo Nacional de la Propiedad, multisectorial y representativo de los distintos actores involucrados directamente en el tema de la propiedad en Nicaragua.

El Consejo Nacional de la Propiedad servirá como un Foro dentro del cual se discutirán los asuntos vinculados a los distintos asuntos y conflictos de tierra, dentro del mandato legal del INPRUR en materia de propiedad y propondrá al Director del Instituto del Propiedad, solución a los diversos problemas de propiedad planteados.

Entre las funciones que se señalan a este Consejo están las siguientes:
Servir de Foro para los asuntos propios de la competencia del INPRUR.
Conocer, analizar, dar seguimiento y velar por el cumplimiento del Plan Operativo Anual del INPRUR.
Plantear o proponer soluciones sobre aquellos conflictos de propiedad que sean sometidos a su consideración
Servir de Foro de discusión de los casos específicos planteados y proponer alternativas de solución a los mismos
Coordinar acciones para el desarrollo de las áreas en proceso de titulación.
Lo que es la participación de la sociedad civil a fin de involucrarlos en la solución de este problema se plantea al señalar que el Consejo Nacional de la Propiedad deberá invitar a las asociaciones y organizaciones de la sociedad civil que tengan participación o incidencia directa en los asuntos a tratar en cada sesión respectiva.
Además dicho Consejo, podrá sesionar en los diferentes departamentos del país, así como crear Consejos departamentales y/o municipales de la propiedad.