1. A dependência externa e a hegemonia do capital financeiro se
expressam, no campo do pensamento, em duas características
marcantes: a incapacidade de definir uma agenda própria de
desenvolvimento e a tirania das questões de curto prazo. As
sociedades que se submetem por muito tempo a essas condições
perdem a capacidade de reconhecer seus próprios problemas e suas
próprias potencialidades. Abandonam a idéia de definir um projeto
próprio. Passam a gravitar em torno de temas artificiais e
importados. No caso do Brasil, bom exemplo é o intenso debate em
torno da criação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca),
mais uma entre tantas imposições de fora para dentro.

Surgida a partir de uma decisão e de uma proposta do Estado
norte-americano, a Alca – se vier a existir – permitirá o livre
fluxo de mercadorias, serviços e capitais dentro do espaço
hemisférico. É o nosso assunto do mês. Pela natureza deste texto,
e pelo fato de realizarmos, no âmbito do LPP, um acompanhamento
detalhado da evolução das negociações (acompanhamento publicado
mensalmente nesta página), faremos uma abordagem geral da questão,
tentando entender os problemas de fundo nela envolvidos e evitando
descrever passo a passo os caminhos, bastante erráticos, das
negociações em curso.

2. A proposta original dos Estados Unidos para a Alca – proposta
que enfrenta dificuldades, mas não foi abandonada – era muito
abrangente.

As tarifas de importação seriam drasticamente reduzidas e, no
limite, depois de esgotado um prazo, abolidas; nenhum país poderia
proteger sua indústria, que passaria a ficar exposta à competição
continental, independentemente das condições reais de
competitividade.

Todas as compras governamentais – não só dos governos
nacionais, mas também dos estaduais e municipais – teriam de ser
feitas por meio de licitações oferecidas, em igualdade de
condições, a empresas nacionais e estrangeiras (oriundas dos
países que aderissem ao tratado), ficando proibidas a
incorporação, nesses contratos, de cláusulas que fixassem
obrigações adicionais aos investidores.

As áreas de saúde, educação e previdência, entre outras,
seriam consideradas serviços comuns, ficando também abertas ao
controle externo; em vez de serem espaços de cidadania, regulados
por políticas públicas, passariam a ser, cada vez mais, espaços
mercantis.

A legislação sobre propriedade intelectual, copyright,
patentes, segredos comerciais e marcas seria mais restritiva que a
da Organização Mundial do Comércio (OMC), tendo como modelo a
própria legislação dos Estados Unidos.

Quanto aos investimentos, os governos seriam proibidos de
definir políticas que favorecessem os investidores nacionais,
mesmo que fosse apenas para compensá-los por deficiências
estruturais ou de natureza sistêmica (tributação excessiva, infra-
estrutura deficiente, etc); a definição de investimento seria a
mais ampla possível, de modo a incluir todas as formas de ativos:
ações, concessões, contratos, títulos de dívida, etc.

Investidores privados passariam a desfrutar de um estatuto
legal antes reservado apenas a Estados nacionais; o investidor de
um país membro da Alca teria direito de recorrer a uma arbitragem
internacional (no âmbito do Banco Mundial, por exemplo) para
questionar decisões de um Estado, que assim aceitaria ser julgado
por uma Corte situada fora de seu espaço de soberania.

O poder regulatório dos Estados seria praticamente reduzido a
zero, com o correspondente aumento da margem de manobra de
empresas multinacionais. Os governos seriam proibidos de
estabelecer critérios (por exemplo, usar um mínimo de fatores de
produção locais), compromissos (por exemplo, de transferência de
tecnologia) ou requisitos de desempenho (por exemplo, metas de
exportação) para investidores de outros países membros; também
seria proibido definir qualquer tipo de preferência para bens
produzidos no próprio país.

A circulação de capital seria liberada: os investidores teriam
o direito de transferir recursos para dentro ou para fora de
qualquer país da Alca sem restrições, seguindo as taxas de câmbio
do mercado; isso significaria garantir, por tratado internacional,
livre fluxo de divisas e conversibilidade plena das moedas.

3. Para conduzir negociações tão amplas, o Congresso dos Estados
Unidos, paradoxalmente, concedeu um mandato muito restrito ao
Executivo daquele país: nos termos da resolução em vigor (chamada
Trade Promotion Authority, ou TPA), só são negociáveis no contexto
da Alca os temas que interessam aos Estados Unidos, remetendo-se
para o âmbito da Organização Mundial do Comércio todos os demais
(legislação anti-dumping, agricultura, etc.). Isso despertou,
desde logo, sérias dúvidas quanto à possibilidade de um acordo,
pois o Estado norte-americano nunca emitiu uma sinalização clara
de que aceitaria abrir seu mercado doméstico nos setores em que
sua competitividade é menor.

Na verdade, a iniciativa da Alca veio acompanhada, nos últimos
anos, de um aumento do protecionismo, especialmente dirigido
àqueles setores (aço, têxteis, calçados, suco de laranja, açúcar)
em que o Brasil é mais competitivo. Pode ser coincidência, mas
também pode ser uma estratégia de negociação.

O paradoxo das pressões norte-americanas sobre o Brasil, na
direção do livre comércio, fica claro quando se sabe que o grupo
dos quinze principais produtos exportados pelo Brasil paga tarifa
de importação de 45,6% (média ponderada) para entrar nos Estados
Unidos. Inversamente, os quinze produtos mais exportados pelos
Estados Unidos pagam 14,3% no Brasil. Além disso, há toda sorte de
barreiras não tarifárias – sanitárias e técnicas, que incluem
condições de licenciamento de produtos, embalagem, ingredientes
utilizados, rotulagem, etc – de identificação bastante complexa e
sujeitas a regras pouco objetivas. Por fim, há os mecanismos
específicos de defesa comercial. Coerentes com uma longa história
prévia, em que prevaleceu o protecionismo, os Estados Unidos são
um péssimo exemplo quando se trata de liberdade comercial e
abertura de mercados.

4. Embora sempre esboçando resistências, o Brasil, nos últimos
anos, foi sendo enredado em um processo de negociação que durante
muito tempo seguiu a agenda e o cronograma definidos pelos Estados
Unidos. Com a posse do novo governo, em janeiro de 2003, o
Ministério das Relações Exteriores, sob a chefia de Celso Amorim,
adotou uma política negociadora mais dura, que no limite admite a
possibilidade de que o acordo não seja assinado, ou então seja
substancialmente desidratado, com a formação daquilo que se passou
a chamar de "Alca light": haveria um tratado geral minimalista,
que poderia ser complementado por acordos bilaterais entre países.
Ao mesmo tempo, Antônio Palocci (Fazenda), Roberto Rodrigues
(Agricultura), Luís Fernando Furlan (Desenvolvimento) e Henrique
Meirelles (Banco Central) defendem uma negociação "construtiva",
que conduza efetivamente à formação da Alca, buscando-se obter
concessões norte-americanas setor a setor. Nosso governo está,
pois, dividido nessa questão.

5. Como pano de fundo da negociação em curso, há sinais crescentes
– e preocupantes – de que o Brasil parece estar conformado com a
atual divisão internacional do trabalho, concentrando seus
esforços em extrair maiores vantagens de sua condição de
exportador de produtos primários. Isso se reflete em declarações
reiteradas do presidente Lula, que apontam numa mesma direção.
Ouçamos o que ele disse logo depois da reunião da OMC em Cancún:
"Em nenhum momento estamos pedindo qualquer benefício ou
privilégio. O que estamos pedindo é que os países desenvolvidos
façam uma política de comércio exterior em que sejamos tratados
com igualdade. Nós queremos apenas a oportunidade de competir
livremente."

Lula tem-se apresentado no cenário internacional como o campeão
do "verdadeiro" livre comércio, combatendo a hipocrisia dos países
ricos, que dizem defender essa causa, mas não a praticam. É aí que
mora o perigo. Pois, se o Brasil, como diz Lula, quer "competir
livremente" com os Estados Unidos, é forçoso reconhecer que a
adesão à Alca – uma Alca talvez modificada, em relação à indecente
proposta norte-americana original – permanece sendo uma ameaça
real. Ao contrário do que muitas vezes se dá a entender, a posição
de Lula não é incompatível com os interesses fundamentais dos
Estados Unidos. Sobre isso, Armando Boito escreveu: "A política de
Lula colide com os interesses dos produtores rurais
estadunidenses, com os do comércio de produtos agrícolas daquele
país e com um setor do Estado que entende ser importante uma
política de autonomia agrícola por razões de segurança nacional.
(...) Porém, o setor mais reacionário da burguesia estadunidense,
o grande capital financeiro, não parece apoiar a política
protecionista, pelo menos na sua forma e no seu radicalismo
atuais. O capital financeiro quer que o Brasil obtenha divisas
para continuar pagando, em moeda forte, os juros da dívida. (...)
[Por isso,] The Wall Street Journal aplaudiu, em editorial, a
pressão do governo Lula contra os subsídios agrícolas que
'desnaturam o livre comércio'."

O tema merece, como se vê, uma reflexão cuidadosa.

6. Os fundamentos da posição defensora do livre comércio são bem
conhecidos: ele seria o caminho para a prosperidade coletiva. Em
um ambiente de ampla exposição à concorrência, as vantagens
competitivas se distribuiriam de acordo com as potencialidades
específicas de cada país. Com o tempo, cada um encontraria o lugar
que lhe permitiria a inserção mais vantajosa (comumente
identificada com a sua dotação de fatores de produção) no comércio
global, e a soma das inserções mais vantajosas para cada um
representaria a situação mais vantajosa para todos. Para construí-
la, ainda segundo essa visão, é preciso maximizar o potencial dos
fluxos de comércio, e a melhor forma de fazer isso é eliminar
todas as barreiras que protegem ineficiências ou reproduzem
situações de relativo isolamento. Políticas específicas de
proteção, indução ao desenvolvimento e industrialização passam a
ser condenadas.

As origens históricas dessa posição também são bem conhecidas.
Realizada a Revolução Industrial, a economia política inglesa foi
dominada pela idéia de que a agricultura tenderia a operar com
rendimentos decrescentes, pela incorporação de terras piores, o
que conduziria toda a economia, no limite, a um estado
estacionário, com concentração do excedente nas mãos dos
detentores da renda da terra. Para que a Inglaterra escapasse
desse destino – que, segundo se imaginava, provocaria o colapso de
sua indústria –, o Parlamento inglês, sob influência de David
Ricardo, adotou nas primeiras décadas do século XIX o princípio do
livre comércio, que na prática significava a abertura do país à
importação de bens agrícolas, os únicos produzidos pelos demais
países. Estabeleceram-se assim as bases de uma divisão
internacional do trabalho em que a Inglaterra se especializava em
bens industriais e um enorme conjunto de países se especializava
em bens primários. Para impedir que esses países repudiassem o
arranjo, a potência defensora do livre comércio construiu o maior
império até então conhecido, de modo a garantir, pela força, que
os espaços agrícolas permanecessem sob controle do centro. O livre
comércio, desde então, tem sido freqüentemente uma imposição dos
impérios.

Hegemônica na Inglaterra, essa visão nunca foi unânime na
economia política, na Europa ou fora dela, nem mesmo no século
XIX. Basta lembrar que o principal livro de Friedrich List, pai da
moderna economia alemã, chama-se Sistema nacional de economia, e
que os Estados Unidos adotaram políticas fortemente protecionistas
durante todo a sua longa fase de desenvolvimento industrial. Eis o
que dizia Abraham Lincoln: "Não sei muito a respeito de tarifas no
comércio exterior, mas sei isto: quando compramos produtos
fabricados lá fora, ficamos com os produtos e os estrangeiros
ficam com o dinheiro. Quando compramos produtos fabricados dentro
do nosso país, ficamos com os produtos e com o dinheiro."

A questão de fundo é simples: o livre comércio fortalece e
aprofunda a divisão internacional do trabalho existente em cada
momento. Por isso, ao longo da história, os países que ocupam o
centro do sistema-mundo (Inglaterra no século XIX, Estados Unidos
no século XX) defendem essa prática, enquanto os países
retardatários e periféricos (Estados Unidos do século XIX, países
asiáticos e latino-americanos no século XX) procuram formas de
defender-se de uma exposição em campo aberto, que lhes impediria
de desenvolver sua própria base produtiva. Estes últimos países
precisam selecionar os influxos que lhes chegam do centro do
sistema, de modo a compatibilizá-los com o conjunto de exigências
e necessidades de suas próprias sociedades nacionais. Se não
fizerem isso, não conseguem definir projetos próprios e ficam cada
vez mais para trás.

7. A reflexão sobre comércio internacional e mecanismos de
proteção foi substancialmente aperfeiçoada, na América Latina,
pelos trabalhos de Raúl Prebisch. Seu principal argumento pode ser
assim sintetizado: o comércio exterior de países periféricos
apresenta forte assimetria, com exportações concentradas em bens
primários e de baixo valor agregado, e importações de bens e
serviços mais intensivos em capital, técnica e conhecimento. A
dinâmica desses dois subconjuntos é muito diferente. Pois, na
medida em que a renda das sociedades cresce, diminui a
participação relativa do primeiro subconjunto de bens
(elasticidade-renda menor do que 1), seja pela menor utilização de
matérias-primas nos produtos finais, seja pela descoberta de novos
materiais sintéticos, seja pelo aumento relativo da participação
dos bens industriais e dos serviços na cesta de consumo das
populações. O inverso também é verdadeiro: os países ricos
produzem, em maior proporção, os bens cuja demanda cresce mais do
que o crescimento da renda (elasticidade-renda maior do que 1).
Qualquer debate sério sobre comércio internacional deve partir da
constatação dessa assimetria. Por causa dela, políticas de
proteção aplicadas no centro e na periferia do sistema têm
conseqüências bem diferentes.

A proteção dos mercados dos países centrais, quando atinge os
produtos ofertados pela periferia, retarda o crescimento e aumenta
a vulnerabilidade dos países periféricos, reduzindo assim sua
capacidade de contribuir para o crescimento do comércio mundial,
visto como um todo. A proteção seletiva dos mercados dos países
periféricos, ao contrário, ao atuar no sentido de corrigir as
diferenças de elasticidades-renda, ajuda a maximizar o comércio
mundial. Pois, por definição, os países periféricos em via de
modernização continuarão necessitando importar no limite de suas
possibilidades, e por isso farão sempre o maior esforço exportador
que esteja ao seu alcance. A proteção seletiva de seus mercados
permitirá diminuir sua vulnerabilidade externa, tornando mais
completa a sua base produtiva e maior a sua renda interna, sem
diminuir (e até aumentando) o volume de suas importações. Esse
tipo de proteção alterará apenas a composição dessas importações,
concentrando-as naqueles produtos que os países pobres não têm
condições de produzir.

Como se vê, Raúl Prebish desmontou o argumento liberal em seus
próprios termos, pois a adoção de níveis adequados de proteção
pelos países periféricos, ao aumentar sua renda sem diminuir sua
propensão global a importar, maximiza – ao contrário de minimizar
– o potencial do comércio mundial. Por isso, ele dizia, "a
confiança do GATT [hoje Organização Mundial do Comércio] no livre
jogo das forças de mercado e a proposta, dela decorrente, de
reduzir igualmente as tarifas só seria correta se se aplicasse a
países com estruturas econômicas homogêneas." Ou seja: quando o
centro se abre para receber exportações da periferia, a periferia
responde aumentando suas importações oriundas do próprio centro.
Quando a periferia se abre da mesma maneira, a recíproca não é
verdadeira. Neste caso, o déficit externo dos países periféricos
tende a agravar-se rapidamente, forçando-os a aumentar seu
endividamento (e sua fragilidade) ou a reduzir suas importações.

Portanto, além de não ser justo, não é economicamente
eficiente submeter às mesmas regras comerciais países que
apresentam estruturas muito diferentes. Num sistema internacional
marcado por forte heterogeneidade, a maximização do livre comércio
não coincide com a maximização do comércio. Para obter esta
última, que é desejável, é preciso reconhecer o fato histórico de
que as trajetórias de desenvolvimento, entre países e entre
regiões, são desiguais.

8. Também ao contrário do que diz o argumento liberal, o processo
de industrialização dos países retardatários nunca reforçou
nenhuma tendência ao seu isolamento e ao conseqüente
enfraquecimento das trocas internacionais. No caso brasileiro,
isso fica nítido quando se observam, no auge desse processo, a
imensa afluência de capital e de populações estrangeiras em
direção ao nosso território, bem como o incremento e a
diversificação do nosso comércio externo. A industrialização não
reduz, mas aumenta, a necessidade de importar. Na medida em que
ela avança, o estrangulamento externo é sucessivamente reposto, e
mesmo agravado, pela necessidade de comprar no exterior máquinas,
equipamentos, peças, insumos, etc., exigindo que se aumente, em
paralelo, a capacidade de exportar.

Por fim, esse processo tampouco produz uma tendência à
ineficiência sistêmica. Como regra geral, qualquer empreendimento
industrial começa a funcionar em escala inferior à sua escala
ótima. Isso é ainda mais nítido no ambiente de economias
periféricas. Por isso, numa primeira fase, que pode ser mais ou
menos longa, a mera comparação de custos de bens nacionais com
bens importados similares freqüentemente mostra resultados
desfavoráveis à produção local. Mas o fato de os custos internos
serem mais altos que os preços de importação não implica que essa
indústria seja antieconômica para o país. Não tem sentido comparar
isoladamente custos industriais internos com preços de importação
(por esse critério, nenhum país retardatário deveria
industrializar-se). O relevante é comparar o aumento da renda
nacional decorrente da expansão industrial com o que teria sido
obtido se os mesmos recursos tivessem sido investidos nas
atividades exportadoras necessárias para sustentar as importações
dos bens que passaram a ser produzidos internamente. É esse
critério – o critério econômico por excelência – que mostra a
racionalidade do esforço de industrialização e a necessidade de
protegê-lo.

Por tudo isso, ao apresentar-se como o campeão do "verdadeiro
livre comércio", o presidente Lula, um pouco por deslumbramento,
um pouco por ignorância, um pouco por irresponsabilidade, rompe
com a melhor tradição do pensamento econômico latino-americano e
adere ao discurso tradicionalmente hegemônico nos países centrais.

9. Voltemos à Alca. Muitos dizem que não podemos ser contra ela
porque não sabemos como será. As negociações estão em curso. No
artigo "Como será a Alca", escrito para a Agência Cartamaior, o
embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, secretário-geral do
Itamaraty, refutou com muita clareza esse argumento. "A Alca", diz
Samuel, "terá de ser muito semelhante ao Nafta, acordo de livre
comércio que engloba os Estados Unidos, o Canadá e o México. (...)
Terá de