BREVE RESEÑA DE LA APLICACIÓN DEL IMPUESTO A LA CIRCULACIÓN DE CAPITALES –ICC- EN ECUADOR
(Versión preliminar test)

Magdalena León T.
REMTE-Ecuador

1. Contexto de aprobación y características del ICC

El Impuesto a la Circulación de Capitales –ICC- fue adoptado a finales
de 1998 y se aplicó en los ejercicios fiscales de 1999 y 2000.

Su aprobación se dio en el marco de una reforma tributaria mayor, y en
medio de importantes debates y conflictos de interés en los que
convergieron aspectos coyunturales y otros de más largo alcance.

Así, como telón de fondo estaba el debate en torno a impuestos
directos vs. impuestos indirectos que ha caracterizado las reformas
tributarias impulsadas en América Latina en la última década. La
tendencia impuesta apunta al progresivo reemplazo de impuestos
directos por indirectos, bajo argumentos eficientistas pero de
indiscutibles implicaciones regresivas en cuanto a equidad y
proporcionalidad de la carga tributaria entre la población.

En el caso ecuatoriano, en 1998 estaba sobre el tapete un proyecto de
reforma tributaria propuesto por el ejecutivo –entonces bajo la
flamante presidencia de Jamil Mahuad-, de perfil "intermedio", en
tanto proponía incrementar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 10%
al 15%, y eliminar exoneraciones, excenciones y escudos fiscales (de
los que tradicionalmente se han beneficiado sectores empresariales).
Al ser tratado en el Congreso, se confrontó con el proyecto del
partido Socialcristiano, que había postulado como su bandera de
campaña no elevar ni permitir elevar los impuestos . Este partido,
como vocero de cámaras empresariales, fue el que propuso la creación
del ICC con una tasa del 1%, como reemplazo del Impuesto a la Renta
(IR).

Dadas las presiones político-empresariales, y en vista necesidades
fiscales que podían ser aliviadas con este impuesto de inmediata y
fácil recaudación, el gobierno integró esta propuesta a su proyecto,
pero bajo una fórmula mixta, manteniendo el impuesto a la renta.

La amplia y persistente evasión de éste último aparecía como argumento
central para adoptar el ICC, junto con la necesidad perentoria de
recaudaciones fiscales dada la crisis acentuada por la caída en el
volumen y precios de las exportaciones petroleras, y por desastres
naturales como el fenómeno de El Niño (inundaciones) y el terremoto de
Bahía de Caráquez .

Dentro del Congreso Nacional y fuera de él, expresaron oposición a la
creación de este impuesto muy amplios sectores : diputados de centro-
izquierda, funcionarios y técnicos gubernamentales (como el Ministro
de Finanzas), movimientos sociales, analistas económicos
independientes, y hasta el Director Gerente del FMI, Michael
Camdessus. Se exhibieron argumentos técnicos y se enfatizó en el
carácter regresivo e inflacionario de la medida. Las principales
consideraciones fueron:

. Se fomenta la inequidad tributaria, pues queda eliminado el
principio de que quien más gana más paga. Tanto quienes estaban
sujetos a un pago del 25% por impuesto a la renta, como quienes
estaban exentos de dicho pago por su bajo nivel de ingresos, pasan a
pagar el 1%.

. Al acumularse tributos sobre un mismo capital –por cada vez que
circula- se genera un efecto cascada, induciendo a una preferencia por
el manejo de dinero en efectivo y por tanto provocando una
desintermediación financiera.

. Por esa misma razón, y además dado que es un costo que puede ser
trasladado al precio final, tiene efectos inflacionarios.

. Se fomenta la preferencia por operaciones off shore y la apertura de
cuentas en dólares fuera del país, lo que a mediano plazo puede
descapitalizar la banca nacional.

. Se castiga al mercado bursátil, ya que las negociaciones de bolsa
implican un cambio de manos del dinero en hasta cinco veces, lo que
incrementa el ICC al
5%.

. Se crean confusiones la dar tratamiento similar e conceptos y hechos
económicos diferentes como son renta, capital, rotación del dinero y
transacciones, dado que estos pueden darse a través de operaciones
bancarias y financieras sujetas al pago de una tasa que en ocasiones
puede reiterarse sobre un mismo monto sujeto a varias transacciones

No obstante, el ICC fue aprobado por el Congreso según la versión
original de los proponentes (partido Socialcristiano), en virtud de su
control de la votación mayoritaria (directo y por alianzas).

Cuadro 1.
ICC en Ecuador: características

Marco legal
Alcance y ámbito de
aplicación
Observaciones

Ley de
Reordenamiento en
Materia Económica
en el Area
Tributaria -
Financiera (98-
17), publicada
en el Registro
Oficial No. 78,
del 1 de
diciembre de 1998

Tarifa del 1% sobre todas las
operaciones en el sistema
financiero nacional,
incluidas las operaciones
off-shore, sean en moneda
nacional, unidades de valor
constante (UVC) o moneda
extranjera, a ser aplicada
desde el 1 de enero de 1999.
Actúan como agentes de
retención los bancos y
entidades financieras, que
deben remitir lo recaudado al
Banco Central del Ecuador, y
la información digitalizada
al Servicio de Rentas
Internas –SRI-
1. Acreditaciones:
depósitos en cuentas
corrientes y en cuentas de
ahorros; depósitos a plazos;
operaciones de crédito nuevas
o renovaciones; operaciones
de tesorería, títulos o
valores con plazo y sin plazo
2. Giros de cheques o pagos
locales: pagos de cheque en
ventanilla; pago o abono a
operaciones de crédito;
3. Giro de cheques o pagos al
exterior: giro,
transferencia, cheques
4. Pago de impuestos con
certificados de confirmación
de depósito

Reemplaza al
Impuesto a la
Renta (IR).
En la misma Ley
fue creada la
Agencia de
Garantía de
Depósitos (AGD),
imponiendo
garantía del 100%
para los
depósitos, lo que
devino en el
posterior
"salvataje
bancario" con
elevadísimos
costos para el
Estado y la
población, en
beneficio de
banqueros
corruptos.
Fuente: Servicio de Rentas Internas –SRI-
Elaboración: M. León T.

2. Aplicación y reformas

1999, primer año de aplicación del ICC, coincidió con una agudización
de la crisis económica a niveles considerados los peores de la
historia del país. Se decretó un feriado bancario de una semana y el
congelamiento de todos los depósitos (entre el 50% y 100%); se produjo
un colapso bancario que implicó que varias entidades terminen en
saneamiento estatal, con altos costos para el fisco (financiados
mediante endeudamiento interno) y para la población. El PIB cayó en –
7%, y el servicio de la deuda pública llegó a 49% del gasto.

El impuesto a la renta, que había sido suprimido al crearse el ICC,
fue restituido pocos meses después, quedando el ICC como adelanto de
aquel. Luego se introdujo otra reforma que cambio la tasa, y
finalmente se derogó.

Cuadro 2.
Reformas del ICC

Referencia legal
Alcance

Ley para la Reforma de las
Finanzas Públicas (99-24),
abril 1999

Restablece el impuesto a la renta a
partir de mayo de 1999. Durante este
ejercicio económico se mantiene el ICC
como anticipo de impuesto a la renta
para personas naturales; en el caso de
las personas jurídicas se lo considera
como otro impuesto adicional, pero
deducible como gasto dentro de la
conciliación tributaria aplicable a
este ejercicio.

Ley de Racionalización
Tributaria, publicada en el
Registro Oficial No. 321,
18 de noviembre de 1999

Se redujo al 0.8% la tarifa del
impuesto a la circulación de capitales
(ICC), a partir del ejercicio fiscal
2000.

Veto presidencial a la Ley
Modificatoria de la Ley
para la Promoción de la
Inversión y Participación
Ciudadana, octubre 2000

Se deroga el ICC del 0,8% a partir del
1 de enero del 2001. Se dispone que
los bancos entreguen al SRI un informe
mensual de los depósitos y créditos
efectuados en toda clase de cuentas.
Fuente: Servicio de Rentas Internas –SRI-, Revista Gestión No.77
Elaboración: M. León T

Las recaudaciones obtenidas por concepto del ICC fueron de 337
millones de dólares en 1999 , muy por debajo de la cifra esperada de
600 millones, y 170 millones de dólares en el 2000 . En su mayoría
estos ingresos se destinaron al presupuesto del gobierno central; una
fracción menor (alrededor del 30%) fue distribuida así:
1% de la recaudación nacional al Servicio de Rentas Internas
6% de la recaudación de la provincia del Guayas a la Comisión de
Tránsito del Guayas
Hasta el 25% de la recaudación de Guayaquil a la Fundación
Malecón 2000 de esa ciudad.

El 2000 se inicio con convulsión económica y política: se adoptó el
esquema monetario de la dolarización y se produjo la destitución del
presidente Mahuad, reemplazado por el vicepresidente Gustavo Noboa, en
cuyo mandato ha sido derogado el impuesto.

3. Implicaciones para las mujeres

En términos generales, las implicaciones para las mujeres se derivan
de una situación estructural: las desigualdades acumuladas en cuanto
al acceso a la propiedad y a los ingresos. Dada la discriminación
económica prevaleciente, los recursos en manos de mujeres son casi
siempre el resultado de más trabajo y esfuerzos. Por tanto, los
impuestos en general, y los impuestos indirectos en particular, tienen
un impacto relativo mayor para las mujeres. En este caso, los sectores
de más bajos ingresos, antes exentos del pago del IR pasaron a ser
sujetos de pago del ICC.

Por otra parte, la desintermediación financiera se convierte en una
barrera para el acceso al mercado formal del dinero, incentivando en
cambio el crecimiento de las actividades financieras informales, donde
el acceso es más fluido para los pobres y las mujeres, pero con
paradójicos niveles de costos de usura.

Las mujeres tienden a concentrarse en actividades económicas de
pequeña escala, para las cuales el impacto de la tributación es
proporcionalmente mayor.

La presión inflacionaria del ICC supone repercusiones específicas para
las mujeres a cargo de la sobrevivencia familiar, ya que las
dificultades ante el consumo de bienes y servicios a menudo se traduce
en una sobrecarga adicional de trabajo y de stress.

Quito, enero 2002
La renuencia a pagar impuestos por parte de los sectores enriquecidos y de las empresas ha
sido una constante en la historia del país, lo mismo que el predominio de los impuestos
indirectos sobre los directos. Hacia 1998, fecha de adopción del ICC, el impuesto a la renta
representaba un 22% de las recaudaciones tributarias.
El déficit fiscal pasó del 2.5% del PIB en 1997 al 5.9% del PIB en 1998.
La única ventaja reconocida casi por consenso, es la relativa a la información que permite
generar sobre contribuyentes, ampliando y generalizando su base.

2,7% del PIB y 14% de los ingresos no petroleros totales.
0,9% del PIB: