Introducción

Este documento sistematiza las evaluaciones realizadas por la REBRIP sobre la evolución de las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. Siendo una red brasilera, el foco de nuestra actuación ha sido, desde siempre, la disputa en la correlación de fuerzas dentro de Brasil, cuyo resultado define la posición negociadora brasilera en el ámbito de la OMC. El objetivo del documento, por lo tanto, es analizar no tanto el cuadro general, sino más específicamente el papel del gobierno brasilero en las negociaciones y, de nuestra parte, el intento de bloquear el avance del acuerdo de Hong Kong.

Antes de entrar en la evaluación y perspectivas del período más reciente (post- Acuerdo Marco de Julio de 2004 y Hong Kong), es importante señalar el elemento de fondo con el cual Brasil se mueve en el ámbito de la OMC. Desde la Ronda de Uruguay los gobiernos brasileros están buscando en el GATT y posteriormente en la OMC, la liberalización del comercio agrícola. La prioridad de los diversos gobiernos brasileros de 1996 a 2002 fue siempre la búsqueda de la ampliación del acceso a los mercados de productos agrícolas en EEUU y Europa, a través de la reducción de barreras tarifarias y no tarifarias, eliminación de los subsidios a la exportación y reducción substancial del apoyo doméstico en esos países. Para eso, Brasil actuó esencialmente a través de una coalición de países agro-exportadores (desarrollados y en desarrollo), conocido como el grupo de CAIRNS.

Desde su inicio, el gobierno Lula no dejó dudas sobre su compromiso y sobre la prioridad que daría a la OMC y a una solución para la Ronda de Doha. En su percepción, el ámbito multilateral sería más favorable para Brasil porque allí la configuración de fuerzas sería mejor que aquella de los acuerdos regionales y bilaterales, donde Brasil aisladamente, tendría que medir fuerzas con EEUU y la Unión Europea. El nuevo gobierno, por lo tanto, invirtió sus esfuerzos negociadores en dos frentes: de un lado, buscó vaciar el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) y, de otro, buscó viabilizar los intereses comerciales de la agricultura exportadora (fundamentalmente el llamado agro-negocio o agricultura patronal) y de los demás grandes sectores exportadores por medio del avance de la Ronda de Doha. Junto a las movilizaciones populares en Brasil y en todo el continente, esta estrategia gubernamental ayudó a obstruir la principal estrategia de dominación del gobierno de EEUU para nuestra región, el ALCA. Actualmente, el imperialismo continúa buscando imponer acuerdos de libre comercio bilaterales en la región, pero también están despertando fuertes resistencias populares en los países latinoamericanos e incluso en EEUU.

Como mencionábamos anteriormente, el gobierno Lula dio continuidad a la política comercial de los gobiernos anteriores en un aspecto fundamental: la liberalización del comercio agrícola. Lula buscó la liberalización a través de una nueva política de alianzas en la OMC, donde la centralidad del Grupo CAIRNS en la estrategia brasilera, dio lugar a una nueva alianza con las mayores economías del mundo en desarrollo, resultando en la creación del G20, donde se destacaba Brasil, Sudáfrica, India y China. Por un lado, ese cambio en la política de alianzas, corresponde al posicionamiento político del nuevo gobierno que busca una mayor integración política y económica Sur-Sur. De hecho, Lula insertó su política de comercio dentro de una visión geopolítica que cambió el eje de la política externa brasilera hacia el Sur, al contrario del gobierno anterior de Fernando Enrique Cardoso, que apostaba al ALCA y a las relaciones con EEUU y Europa.

Por otro lado, la nueva política de alianzas, llevada a cabo por el gobierno brasilero en la OMC correspondió también a un análisis pragmático de la ineficacia del grupo de CAIRNS para lograr la liberalización agrícola. Poco antes de la reunión ministerial de Cancún, quedó claro que el Grupo de Cairos no se dispondría a enfrentar la propuesta agrícola conjunta de EEUU y UE. Frente a eso, Brasil lideró la formación de un grupo pragmático que tenía como objetivo central la eliminación de los subsidios a la exportación y la reducción substancial del apoyo doméstico en la UE y en EEUU. Para lograr aproximarse a India, la ambición brasilera en acceso a los mercados fue reducida, aunque temporalmente. Con el mismo objetivo de atraer a otros países en desarrollo que no son agro-exportadores, el tratamiento especial y diferenciado pasó a ocupar más espacio en la agenda del nuevo grupo.

A pesar de que hayan ocurrido cambios en la política de alianzas e incluso algunos cambios en el contenido de las posiciones negociadoras ( relativización del acceso a los mercados e incorporación del tratamiento especial y diferenciado) el gobierno Lula mantuvo la búsqueda de la liberalización agrícola en el corazón de su agenda, teniendo que buscar una estrategia y una política de alianzas al mismo tiempo ofensiva y programática. Pero el movimiento del actual gobierno brasilero, sobre todo en Cancún, tuvo un resultado político de la más alta relevancia: produjo un quiebre en el ambiente existente hasta 2002 en el sistema multilateral de comercio, habiendo alterado la balanza de poder y el proceso decisorio en la OMC.

Sin embargo, el gobierno actual no alteró un elemento central de la política comercial reciente: en nombre de la liberalización agrícola, Brasil siempre estuvo de acuerdo en hacer concesiones en otras áreas de la negociación, por ejemplo las concesiones en propiedad intelectual (TRIPS) en la Ronda de Uruguay para conseguir un fallido acuerdo agrícola, y mas recientemente dio nuevas señales con las concesiones en NAMA y en servicios. La postura negociadora en los trade-offs de agricultura por otros temas, fue siempre la marca de Brasil, lo que refleja el peso que tienen las exportaciones agrícolas en el mantenimiento de la política económica y en la generación de saldos en la balanza comercial. Refleja también el inmenso peso que tiene el agro-negocio en la estructura de poder político de la sociedad brasilera – entre otros ejemplos, esto se expresa en la bancada rural y en la incapacidad de todos los gobiernos de resolver el problema histórico-estructural que marca fuertemente a la sociedad brasilera: el latifundio. Ningún otro sector económico tiene tal relación orgánica con las estructuras de poder en Brasil.

Cabe destacar otro factor importante para la formación de la posición negociadora de Brasil en la OMC durante el gobierno Lula, esto es, la apertura a la participación de organizaciones, redes y movimientos sociales. De hecho, el gobierno Lula avanzó como nunca en relación a la transparencia y a nuestra inclusión en el debate interno de formación de la posición brasilera. El hecho de que hayamos sido incluidos en el juego no significa, sin embargo, y de ninguna manera, que el gobierno haya adoptado nuestras posiciones. A pesar de que existan más canales de diálogo, nuestras divergencias en relación a la posición del gobierno en la OMC y en otras negociaciones comerciales son conocidas y explicitadas de forma permanente.

Todavía falta mencionar que, a diferencia de otros gobiernos, con el gobierno actual también se sientan en la mesa de negociaciones ministerios (como el de Desarrollo Agrario, de Medio Ambiente y otros) sensibles a las reivindicaciones de los movimientos sociales. La combinación de presiones desde la sociedad civil y desde esos ministerios ha garantizado algunos avances en las posiciones negociadoras del país, por ejemplo, en la defensa de la agricultura familiar y campesina frente a las amenazas del “libre comercio”.

Cancún – Brasil lidera la formación del G-20

El gobierno Lula enfrentó su primera reunión ministerial de la OMC en Cancún. Esta conferencia fue precedida por varios fracasos en la búsqueda de acuerdos sobre modalidades, además de una nueva ley agrícola de EEUU que ampliaba los subsidios, y de una reforma de la PAC considerada para algunos como insuficiente. En agosto de 2003, EUA y UE presentaron una propuesta conjunta sobre agricultura que contrariaba el mandato agrícola de Doha (eliminación de todos los subsidios a la exportación; reducción substancial del apoyo doméstico y ampliación substancial del acceso a los mercados agrícolas). Algunos países del grupo CAIRNS se mostraron dispuestos a considerar esa propuesta conjunta como base para las negociaciones. En ese momento, quedó claro para Brasil que el grupo CAIRNS no tendría condiciones de enfrentar la propuesta conjunta y, a partir de allí, le propuso a India, Argentina y Sudáfrica la creación de una nueva coalición que se concentraría en la eliminación de los subsidios a la exportación y el apoyo doméstico. Este grupo presentó una propuesta agrícola alternativa, y de inmediato atrajo a varios países. Allí comenzó a ser conocido como G20. La nueva coalición rechazó la propuesta de texto base presentada por el coordinador agrícola (Pérez del Castillo) por considerarla demasiado pro-EEUU y UE, y exigió que todas las propuestas fueran llevadas a Cancún. La creación del G20 fue, por lo tanto, resultado de la falta de disposición de CAIRNS para combatir la propuesta conjunta, de la disposición del gobierno Lula de buscar una nueva alianza y de enfrentar de forma más directa a EEUU y a la UE en la búsqueda de la liberalización agrícola, y de la capacidad de formulación de propuestas técnicas del grupo, clave para confirmar su carácter pragmático.

La creación del G20 tuvo diversas interpretaciones en Brasil. El agro-negocio inicialmente se opuso a la nueva estrategia del gobierno brasilero. Para algunos líderes de este sector la relativización de la centralidad del acceso a los mercados era una concesión inaceptable. El gobierno, sin embargo, consiguió rápidamente convencer al agro-negocio de que el G20 era en realidad la forma más eficaz de conseguir una liberalización agrícola en las áreas posibles (subsidios). Las organizaciones de la sociedad civil consideraron el surgimiento del G20 como una oportunidad para, por un lado, alterar la correlación de fuerzas en la OMC, con la nueva configuración más favorable a los países en desarrollo y, por otro lado, como una oportunidad de bloquear las negociaciones. Nuestro apoyo al G20 se dio por la percepción de que a través de éste sería posible mostrar la necesidad de una nueva “geografía política”, aunque todavía insuficiente para los movimientos sociales, ya que la coalición se proponía a disputar el juego dentro de los parámetros del libre comercio, y nunca enunció su interés en lanzar las bases de nuevos paradigmas.

Luego del fracaso de Cancún, las organizaciones de la sociedad civil brasilera y global intensificaron el diálogo con el G20. En varios momentos buscaron influenciar la coalición en el sentido de ampliar su agenda anti-subsidios agrícolas, hacia una agenda contra los nuevos temas y contra la liberalización en servicios y en bienes industriales. En todas esas oportunidades, los líderes del G20 dieron la misma respuesta para todos los interlocutores, resaltando dos cuestiones i) El G20 es una coalición básicamente agrícola y cualquier ampliación de la agenda del grupo comprometería su unidad y eficacia; ii) El G20 es una coalición pragmática, dispuesta básicamente a negociar y presentar sus propuestas en los momentos de negociación.

No obstante, cuando fueron retomadas las negociaciones, el G20 mantuvo esa posición. Al mismo tiempo, el tema del acceso a los mercados volvió a tener una mayor centralidad, y una vez más el G20 elaboró propuestas que comenzaron a dar forma a las negociaciones sobre este tema. En ese período fue creado el Grupo de las Cinco Partes Interesadas – FIPs en inglés – en el cual Brasil e India fueron ascendidos al pequeño grupo donde se negoció la reanudación de la Ronda. Siguiendo la lógica de la posición negociadora brasilera, Brasil dio nuevas señales con las concesiones en servicios, en NAMA e hizo concesiones, de hecho, en agricultura (caja azul y productos sensibles) en la búsqueda pragmática de un resultado final que significase alguna liberalización agrícola.

Las organizaciones de la sociedad civil brasilera evaluaron y comprendieron desde el inicio los límites y las oportunidades del G20. En la disputa interna, algunas organizaciones y movimientos sociales reforzaron el cambio en la configuración de poder, apostando, a diferencia del gobierno, al fracaso de la Ronda. Otras también utilizaron la creación del G20 para profundizar la disputa interna con el agro-negocio, como fue el caso de algunos sectores de la agricultura familiar que vieron en el ascenso de la discusión del trato especial y diferenciado en el G20, una oportunidad para luchar contra el agro-negocio, y para que el gobierno brasilero adoptase una posición inédita de defensa de productos especiales y mecanismos especiales de salvaguardia. En ambos casos, sin embargo, estas organizaciones y movimientos brasileros siempre fueron concientes de que se trataba de un grupo pragmático y pro-acuerdo.

La política comercial del gobierno Lula comenzó a ser tema de debate en la oposición. La derecha comenzó a atacar agresivamente al gobierno actual por el desplazamiento de la política externa hacia el eje Sur-Sur, habiendo usado todos los recursos de los medios de comunicación disponibles para descalificar, por ejemplo, la propuesta brasilera de vaciamiento del ALCA. Estos sectores llegaron incluso a intentar desautorizar al propio Ministerio de Relaciones Exteriores como el conductor de las negociaciones de comercio, y llegaron a caracterizar la posición de Brasil en el ALCA y también su liderazgo en el G20 como una estrategia ideológica y atrasada que comprometía la inclusión de acuerdos comerciales que podrían beneficiar a la agricultura patronal. Ese mismo debate volverá seguramente en la campaña electoral de 2006, donde la oposición retomará su crítica a la supuesta intransigencia e ideologización de las negociaciones comerciales del actual gobierno. Este es otro de los factores que lleva al gobierno Lula a buscar un acuerdo, haciendo concesiones hasta en agricultura.

Hong Kong

Más allá de la posición de fondo descripta anteriormente, i.e., la apuesta de Brasil en la OMC, en Hong Komg se agregaron dos factores más: en primer lugar, el gobierno Lula estaba entrando en su último año de mandato y en la campaña electoral por la reelección. Salir de Hong Kong con un acuerdo sería un elemento de defensa importante contra las acusaciones venidas de adversarios políticos, de que este gobierno habría imposibilitado todos los acuerdos en negociación. Con el acuerdo de Hong Kong, Lula tendría un importante resultado a ser presentado en su campaña. Otro factor es que, en la percepción de los negociadores brasileros, la supervivencia institucional de la OMC sería fundamental en un momento marcado por la paralización de las negociaciones del ALCA y del acuerdo UE-Mercosur – recordando que en las Américas sólo el MERCOSUR no está negociando, o todavía no firmó, acuerdos de libre comercio con EEUU y/o UE y, por lo tanto, hay muchas presiones y un enorme costo político para Brasil, al ser apuntado como el responsable por la parálisis de todos los tableros de negociación.

La combinación de estos factores llevó a Brasil a apostar a la supervivencia institucional de la OMC. Esto significó incluso una alteración de su posición negociadora clásica, i.e., de aceptar un acuerdo basado en trade-offs entre ganancias para el agro-negocio y concesiones en los demás temas. En Hong Kong, desde el inicio Brasil anunció que buscaba una demostración de buena voluntad por parte de EEUU y la UE a través de algunos avances simbólicos, como la definición de la fecha límite para la eliminación de los subsidios a la exportación. Eso significó un retroceso en la agenda agrícola de Brasil y del G20, demostrando una sustancial flexibilidad y disposición en la búsqueda de un acuerdo. A cambio de una promesa vaga y cosmética en agricultura, Brasil acordó firmar compromisos en NAMA y en servicios que, si se concretan, constituirán un alto riesgo para el desarrollo nacional. Está claro que esa postura en NAMA estaba bajo la presión del Ministerio de Economía, que intenta imponer a la posición brasilera la hipótesis de que Brasil tendría “excedentes” a ser cortados en sus tarifas industriales, y que tales cortes serían beneficiosos para la competitividad de la industria brasilera y para permitir la reducción de las tasas internas. En suma, Brasil tenía necesidades de naturaleza comercial y político-electoral para salir de Hong Kong con un acuerdo.

Desde el Acuerdo Marco de Julio de 2004 el movimiento global, que siempre estuvo marcado por visiones y estrategias heterogéneas, venía caminando rumbo a evaluaciones cada vez más convergentes, que apuntaban hacia la certeza de que cualquier acuerdo sería malo y que sería necesario que intentásemos actuar para bloquear el avance de la Ronda. El Acuerdo de Julio apuntó hacia una arquitectura muy desigual, definiendo lo que serían los productos sensibles para EEEUU y la UE. Hong Kong fue la continuidad del Paquete de Julio; por otro lado, definió lo máximo que estos países concederán en agricultura, pero por otro lado no definió hasta donde irán las concesiones que deberán hacer los países del Sur en NAMA y en servicios.

La nota final de la REBRIP en Hong Kong, “OMC: Pasos Virtuales, Peligros Reales”, afirma que “el punto fundamental, incluso para la agricultura, es la conclusión de que es necesario continuar el proceso de negociación para que se pueda llegar al fin de las discusiones de la Ronda. Incluso estando todo condicionado, fueron introducidos puntos que representan peligros reales, y que a partir de ahora servirán de referencia para las negociaciones de bienes industriales y servicios. Sobre bienes industriales, con la inflexión de los negociadores brasileros y otros, se acabó aceptando la adopción de la fórmula suiza (cortes superiores para las tarifas más altas). Se oficializó la negociación cruzada entre apertura en bienes industriales y bienes agrícolas, que si es llevada adelante puede cristalizar la primarización de la producción en los países en desarrollo exportadores de commodities agrícolas, como Brasil, con fuerte efecto negativo sobre el empleo industrial y sobre la capacidad de los países del Sur de formular políticas industriales. En servicios, los principales peligros están en el Anexo C, que se refiere a la posibilidad de llevar adelante negociaciones plurilaterales, sumado al sistema de negociación por oferta y demandas cristalizado en el GATS, y a la inclusión de un refuerzo a la discusión de compras gubernamentales.”

Perspectivas: la lucha para bloquear el actual acuerdo en la OMC es parte de nuestra lucha para cambiar el modelo económico

Consideramos que, si el gobierno brasilero mantiene su actual posición negociadora, el acuerdo sólo será evitado si la sociedad civil muestra a la opinión pública brasilera los prejuicios que se avecinan, y si conquista el apoyo activo de los sectores económicos y sociales que serán afectados, para luchar contra las concesiones que deberán ser hechas. Es necesario hacer crecer la presión desde la sociedad contra las concesiones en temas claves que están siendo negociados y de los cuales depende el devenir de la ronda.

Sin embargo, tenemos un calendario corto e incierto (los momentos decisivos en Ginebra están todavía en abierto), sumado al hecho de que el Parlamento esté apuntando a las elecciones, y también a que nada ni nadie en Brasil va a funcionar en junio y julio, debido a la Copa del Mundo.

Nuestra perspectiva debe ser la de dar el máximo de visibilidad a las pérdidas para la sociedad brasilera derivadas del acuerdo de Hong Kong y hacer que desde la sociedad civil se presione a los negociadores brasileros contra las concesiones en estos puntos. Entendemos que la p