Lo que estuvo en juego en Hong Kong fue la supervivencia institucional de
la Organización Mundial de Comercio (OMC). Luego del colapso de dos
reuniones ministeriales en Seattle y Cancún, un tercer fracaso habría
erosionado de gravedad su utilidad como motor esencial de la
liberalización comercial en el planeta. Se requería de un acuerdo, y éste
se logró. Cómo, por qué y por quiénes se alcanzó ese acuerdo es la
verdadera historia de esa reunión.

Un pacto real, no cosmético

El acuerdo de Hong Kong ha sido caracterizado en algunos informes de
"paquete mínimo" que funciona sobre todo como un mecanismo de apoyo vital
para la OMC. No es así. El pacto extrajo concesiones sustanciales de las
naciones en desarrollo sin darles prácticamente nada a cambio.

La estipulación de una fórmula suiza para gobernar el acceso al mercado no
agrícola (NAMA, por sus siglas en inglés), la cual recortaría los
aranceles más altos en proporción mayor que los más bajos, penalizaría a
muchas naciones en desarrollo, porque para construir sus sectores
industriales mediante la sustitución de importaciones por lo regular
mantienen aranceles industriales y manufactureros más altos que los países
desarrollados.

La especificación de un proceso "plurilateral" de negociaciones en el
texto relativo a servicios erosiona el enfoque flexible de pedido-oferta
que ha marcado las negociaciones del Acuerdo General de Comercio en
Servicios (GATS, por sus siglas en inglés); introduce un elemento de
mandato y acorralará a muchas naciones en desarrollo en negociaciones
sectoriales encaminadas a abrir a como dé lugar servicios claves.

Lo que el sur obtuvo a cambio fue sobre todo una fecha para la cancelación
final de los subsidios a la exportación, que de todas formas deja intacta
la estructura de subsidios agrícolas en la Unión Europea (UE) y Estados
Unidos. Aun con la cancelación de los subsidios a la exportación
formalmente definidos, otras formas de subvención permitirán a la UE, por
ejemplo, continuar subsidiando exportaciones al ritmo de 55 mil millones
de euros de 2013 en adelante.

En suma, fue un acuerdo con dientes, pero la mordedura será sentida sobre
todo por las naciones en desarrollo.

Los contornos del acuerdo ya eran evidentes antes de Hong Kong, y muchos
países en desarrollo fueron a la reunión ministerial decididos a oponerse
a él. De hecho, hubo ocasiones, como la formación del G-110 por el G-33,
el G-90 y los países de Asia Caribe Pacífico (ACP), el 16 de diciembre,
que parecían prometer que aún pudiera surgir la unidad de las naciones en
desarrollo que descarrilara el acuerdo pendiente. Al final, sin embargo,
los gobiernos de esos países cedieron, muchos motivados sólo por el temor
de cargar con la culpa del colapso de la organización. Hasta Cuba y
Venezuela se limitaron a expresar "reservas" con el texto de los servicios
durante la sesión de clausura de la reunión ministerial, la noche del día
16.

Los forjadores del acuerdo

La razón del colapso de los países en desarrollo no fue tanto falta de
liderazgo como un liderazgo que las llevó en la dirección opuesta. La
clave de la debacle de Hong Kong fue el papel que asumieron Brasil e
India, líderes del famoso Grupo de los 20.

Ya desde antes de la reunión, ambos países estaban listos a llegar a un
acuerdo. Para Brasil la meta era que la UE especificara una fecha para la
cancelación de los subsidios a la exportación agrícola, punto que los
negociadores brasileños y muchos otros esperaban que la UE presentara en
la reunión, aunque para efectos de negociación los europeos no lo
revelaron hasta el último minuto. Brasil también llegó dispuesto a aceptar
la fórmula suiza para el NAMA y el enfoque plurilateral en servicios.
India, por su parte, llegó con sus bien conocidas posturas: aceptaría el
enfoque plurilateral en servicios y la fórmula suiza, y seguiría a Brasil
en agricultura. La única pregunta para muchos era si India presionaría por
concesiones de los países desarrollados en el módulo 4 del GATS, es decir,
para que Estados Unidos y la UE accedieran a permitir la entrada de más
profesionistas de países en desarrollo? Finalmente decidió no presionar a
Washington sobre ese punto.

El premio

Está a debate si el acuerdo final representará una ganancia neta para
Brasil o India, aunque, si el balance arroja una pérdida neta,
probablemente será menor que la de los países en desarrollo menos
avanzados. Sin embargo, la principal ganancia para Brasil e India no
reside en el impacto del acuerdo sobre sus economías, sino en la
afirmación de su nueva función de dispensadores de poder dentro de la
OMC.

El surgimiento del G-20 en la ministerial de Cancún, en 2003, puso sobre
aviso a la UE y Estados Unidos de que era obsoleta la vieja estructura de
poder y toma de decisiones en la OMC. Había que hacer lugar a nuevos
jugadores en la elite, expandir el círculo de poder para volver a poner de
pie y en marcha a la organización. La invitación estadunidense y europea a
Brasil e India a formar parte, junto con Australia, de las "cinco partes
interesadas", fue paso clave en esta dirección, y el acuerdo entre ellas
puso fin al estancamiento de las negociaciones agrícolas, lo cual condujo
a su vez al acuerdo marco obtenido en la reunión de consejo general, en
julio de 2004.

En el tiempo previo a la ministerial de Hong Kong, el nuevo papel de
Brasil e India como dispensadores de poder entre naciones desarrolladas y
el mundo en desarrollo se afirmó con la creación de una nueva agrupación
informal conocida como "el nuevo cuadrángulo". Esta formación, formada por
Estados Unidos, la UE, Brasil e India, desempeñó un papel decisivo en
trazar la agenda y el rumbo de las negociaciones. Su objetivo principal en
Hong Kong era salvar a la OMC. Y la función de Brasil e India era extraer
el consentimiento de las naciones en desarrollo para un acuerdo
desequilibrado que hiciera posible tal resultado, en vista de la renuencia
de Estados Unidos y la UE a hacer concesiones sustanciales sobre
agricultura. Lograr ese consenso sería la prueba de que ambos países eran
actores globales "responsables". Fue el precio que debieron pagar para ser
miembros de pleno derecho en la nueva estructura de poder ampliada.

Fue una tarea que requirió de mucho cabildeo previo a la reunión y durante
ella, en el cual ambos gobiernos pusieron en riesgo su fama de líderes del
mundo en desarrollo, pero al final lograron que todos, aunque no sin
ciertos gruñidos, accedieran a un mal trato. No fue magra proeza, porque
implicó:

a.. Hacer que los países menos desarrollados acordaran un "paquete de
desarrollo" que consistía sobre todo en una cláusula llena de lagunas para
la entrada "libre de gravamen" de sus productos en mercados de países
desarrollados, y en un pacto, engañosamente llamado "ayuda para el
comercio", integrado en parte por préstamos para permitirles homologar sus
regulaciones económicas con las de la OMC, e incrementar su endeudamiento
en el proceso.

a.. Inducir a productores algodoneros de Africa occidental a aceptar un
acuerdo cuyo contenido principal era dar a Estados Unidos todo un año
adicional para eliminar los subsidios a la exportación que debió suprimir
hace año y medio, conforme a una decisión de la OMC contra esos subsidios,
y que pasó por alto completamente su demanda de compensación por el enorme
daño que esos subsidios han infligido a sus economías.

a.. Persuadir a los remisos en las negociaciones sobre servicios
-Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, Venezuela y Cuba- a abandonar su
oposición al anexo C del borrador de declaración, el cual estipulaba
negociaciones plurilaterales, y neutralizar a los miembros más
insatisfechos del llamado NAMA 11 (del cual Brasil e India eran
integrantes), quienes deseaban vincular las demandas del norte de
acelerada liberalización de los aranceles industriales y pesqueros con
concesiones del norte en materia agrícola.

Club de elogios mutuos

La conferencia de prensa final del G-20, la tarde del 18 de diciembre, fue
notable por su falta de sustancia y su simbolismo. Como para prevenir
preguntas difíciles sobre si el texto ministerial representaba un buen
trato para las naciones en desarrollo, el ministro brasileño del Exterior,
Celso Amorim, exclamó en reiteradas ocasiones "tenemos una fecha", en
referencia a la cancelación de subsidios a la exportación en 2013. Luego
Amorim y el ministro indio de Comercio e Industria, Kamal Nath, se
embarcaron en una ronda de elogios y felicitaciones mutuas por el gran
trabajo logrado en salir con un acuerdo que protegía los intereses de las
naciones en desarrollo. Luego, como muchos de los presentes se disponían a
hacer preguntas, Amorim se apresuró a dar por terminada la conferencia y
salió rápidamente del salón con Nath, aduciendo que tenían otra reunión,
pero obviamente para no estar en la línea de fuego de reporteros
escépticos y representantes de organizaciones no gubernamentales.

En la sesión de clausura de la sexta reunión ministerial, el director
general, Pascal Lamy, afirmó que en Hong Kong "la balanza del poder se
inclinó en favor de las naciones en desarrollo". La declaración no fue del
todo cínica y falsa. El grano de verdad en ella fue que India y Brasil,
los muchachos mayores del mundo en desarrollo, se habían vuelto parte del
club de muchachos grandes que gobierna la OMC.

Paradoja

Resulta paradójico que el G-20, cuya formación capturó la imaginación del
mundo en desarrollo durante la ministerial de Cancún, haya acabado por ser
la plataforma de lanzamiento de la integración de India y Brasil a la
estructura de poder de la OMC. Pero no es un caso poco común en la
historia. Vilfredo Pareto, pensador italiano, expresa que la historia es
"la tumba de las aristocracias" que adoptaron una línea dura contra el
cambio en las relaciones de poder. Para Pareto, las elites más exitosas
son las que logran cooptar a los líderes de la insurgencia de masas que
surge para despojarlas del poder, y así ensanchan la elite del poder a la
vez que preservan la estructura del sistema. Aunque divididos en el tema
agrícola, Estados Unidos y la UE tienen una prioridad común desde el
colapso de la ministerial de Cancún: la supervivencia de la OMC, y
aplicaron con éxito una estrategia de cooptación que arrancó la victoria
de las fauces de la derrota en Hong Kong.

Antes de los sucesos en Hong Kong, los casos recientes más impactantes de
cooptación se referían al gobierno del presidente Luiz Inacio Lula da
Silva, en Brasil, dirigido por el Partido de los Trabajadores, y al
gobierno de coalición dirigido por el Parlamento en India. Ambos llegaron
al poder con plataformas antineoliberales. Pero, ya en el poder, se han
vuelto los más eficaces estabilizadores de los programas neoliberales y
gozan del apoyo del FMI, los cabilderos de las corporaciones
trasnacionales, y de Washington. No es poco razonable dar por supuesta una
conexión entre el desempeño doméstico de esos gobiernos y su actuación en
el escenario global de Hong Kong.

- Walden Bello esdirector ejecutivo de Focus in the Global South, institución de
investigación, análisis y activismo con sede en Bangkok. Traducción: Jorge Anaya.

Publicado en La Jornada, 5 de enero del 2006