Apresentação. Este texto é um informe elaborado por Adhemar Mineiro,
técnico do DIEESE, dentro do projeto DIEESE-CUT-REBRIP de
monitoramento do processo de negociação oficial da ALCA. Tem por
objetivo apresentar um panorama das posições negociadoras do governo
brasileiro e outros. Não se trata de um documento de posicionamento
oficial das entidades acima citadas.

O Processo de Negociação na Conjuntura Recente

O momento atual é de discussões abertas do Brasil no campo das
negociações comerciais internacionais. O tema ganhou as primeiras
páginas dos jornais com o papel ativo que vem tendo o governo
brasileiro, tanto nos debates da Organização Mundial do Comércio
(OMC), quanto no processo de negociação que busca construir a
chamada Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).

A participação das representações brasileiras na reunião
ministerial da OMC em Cancún, México, e no Comitê de Negociações
Comerciais da Alca em Porto Espanha, Trinidad e Tobago,
confrontando-se com as posições expressas na defesa dos interesses
dos países mais desenvolvidos, particularmente os interesses dos EUA
e da União Européia, chamaram a atenção não só da mídia
internacional e ganharam as primeiras páginas da mídia nacional,
como levaram diversos atores sociais dentro do Brasil a se
manifestarem explicitamente em torno das posições assumidas pelo
novo governo brasileiro.

Esse é um ponto interessante, uma vez que os diferentes setores
sociais no interior do Brasil apresentam interesses muito
diferenciados em relação à efetivação de um acordo rápido e
abrangente para a criação da Alca. Alguns setores exportadores que
supõem a chance de crescer sua participação no mercado norte-
americano, particularmente na área de produtos primários (em
especial os agrícolas) defendem mais firmemente uma adesão quase
incondicional ao processo de construção da Alca (e existem
representantes destes setores no próprio interior do governo, como
em alguns momentos se manifesta explicitamente o Ministério da
Agricultura). E isso embora os EUA sinalizem permanentemente sua
impossibilidade de fazer concessões nessa área. De outro lado,
existem vários outros setores, especialmente os que advogam a
possibilidade de implementação no país de políticas de
desenvolvimento industrial e mesmo de incentivo à agricultura
familiar, privilegiando as possibilidades do mercado interno.

Essas posições buscaram basicamente reforçar as articulações com
outros países em desenvolvimento nas discussões da OMC e acrescentar
conteúdo às posições do Mercosul no interior do processo negociador
da Alca, de modo a criar um pólo de países com posição clara na
defesa de alguns interesses que pudesse funcionar como contraponto
no processo negocial aos interesses expressos pelo grupo de países
mais desenvolvidos (os EUA, de um lado, e a União Européia como um
bloco). Nesse sentido, a nova estratégia estava longe de negar os
fóruns de discussão do comércio internacional, e pouco procurava
reduzir do caráter abrangente das discussões, mas ao tentar
modificar os conteúdos da discussão acabava contribuindo para o
acirramento ainda maior dos impasses que hoje marcam as discussões
no interior desses fóruns.

As Posições Brasileiras nas Negociações para a Criação da Alca

No caso das discussões em torno da Alca, a busca de alternativas
ganhou inclusive uma formulação mais sofisticada. A mudança
formulada diz respeito à estratégia brasileira para o processo
negociador da Alca – apelidada por alguns de "Alca Light", mas que o
ministro de Relações Exteriores Celso Amorim prefere chamar de "Alca
Possível" e/ou "três trilhos da negociação". Utilizando o resumo
elaborado pelo ministro, em artigo publicado na Folha de S. Paulo, a
proposta se desenharia da seguinte forma:

"De forma sucinta, essa posição – obviamente sempre sujeita a alguns
ajustes no processo de negociação – pode ser descrita da seguinte
forma: 1) a substância dos temas de acesso a mercados em bens e, de
forma limitada, em serviços e investimentos, seria tratada em uma
negociação 4 + 1 entre o Mercosul e os EUA; 2) o processo Alca
propriamente dito se focalizaria em alguns elementos básicos, tais
como solução de controvérsias, tratamento especial e diferenciado
para países em desenvolvimento, fundos de compensação, regras
fitossanitárias e facilitação de comércio; 3) os temas mais
sensíveis e que representariam obrigações novas para o Brasil, como
a parte normativa de propriedade intelectual, serviços,
investimentos e compras governamentais, seriam transferidos para a
OMC, a exemplo do que advogam os EUA em relação aos temas que lhes
são mais sensíveis, como subsídios agrícolas e regras antidumping."

A essência da proposta do ministro Amorim é reproduzir
parcialmente no acordo a ser realizado com os EUA, as negociações
entre o Mercosul e a União Européia nos temas de acesso a mercados
e, de forma limitada, de investimentos e serviços. A negociação é
feita de uma forma que poderíamos chamar "bilateral mais forte",
dado que a posição brasileira seria reforçada (mas também negociada)
com os demais parceiros do Mercosul.

No âmbito do processo negociador da Alca, seriam debatidas
fundamentalmente regras e normas de caráter geral. Todo um mundo
complicado de negociações na área de investimentos e nos chamados
"novos temas" ficaria para o processo negociador da OMC, no qual,
neste momento, prevalece um impasse, após a reunião ministerial de
Cancún, impasse esse centrado na negociação de acesso a mercados de
produtos agrícolas.

Na visão do ministro, esta estratégia, já afirmada para o
representante comercial norte-americano, Robert Zoellick, e para o
presidente norte-americano, George W. Bush, distensiona de forma
pragmática as negociações da Alca. Isso permitiria que, nos prazos
apertados que foram combinados, se caminhe para o acordo possível.

De uma forma interessante, o ministro brasileiro sinaliza aos
norte-americanos que, em se mantendo os prazos, poderemos caminhar
para um acordo Alca mais enxuto. Lido ao revés, pode também apontar
que, se os EUA querem negociar de fato conteúdos mais amplos e/ou
complexos, seria necessário mexer nos prazos.

É uma estratégia, e antes de mais nada, revela a complexidade dos
processos de negociação em que o país está envolvido. E as
dificuldades de defesa das posições brasileiras face a uma evidente
assimetria das forças que participam do processo, em especial nos
marcos da Alca. Assim, é requerida criatividade por parte da
diplomacia brasileira envolvida.

Entretanto, essa criatividade e esses movimentos no plano
internacional começaram a apresentar alguns resultados em Cancún, na
reunião ministerial da OMC. Nesta reunião, a formação de um grupo de
países que ficou conhecido como G22 (porque em algum momento teve 22
componentes, mas esse número chegou a crescer durante a reunião como
também diminuiu depois dela), estruturado em torno a Brasil,
Argentina, China, Índia e África do Sul, às vésperas da reunião,
evitou que uma tentativa de acerto de última hora entre EUA e União
Européia servisse de base para um acordo na área de agricultura que,
embora de conteúdo bastante esvaziado, permitiria a esses países
tentar sinalizar o sucesso da reunião, além de colocar mais pressão
sobre os demais países da OMC, ao mesmo tempo em que reduziria por
um tempo a pressão sobre norte-americanos e europeus por redução nos
apoios que dão aos seus produtores agrícolas, protegendo-os através
de recursos de seus polpudos orçamentos contra possibilidades
efetivas de concorrência em alguns produtos. Se na própria reunião
de Cancún o sucesso da iniciativa foi contribuir para o impasse
desta, que também se desenhava por vários outros caminhos, os
desdobramentos do quadro mostraram que, apesar da heterogeneidade
dos participantes, e de possivelmente entre eles ser muito mais
fácil se posicionarem no sentido defensivo do que em formulações
alternativas, estas últimas vão ser tentadas e, talvez mais
importante do que isto, estes principais componentes se expressam no
sentido de aprofundar suas relações nos fóruns internacionais.

As Posições Brasileiras e as Negociações em Trinidad e Tobago

No caso das discussões para a criação da Alca, as novas posições
do governo brasileiro, que já haviam sido apresentadas, sem ter sido
substancialmente levadas em consideração, na reunião do Comitê de
Negociações Comerciais (CNC – o CNC é a segunda instância em
importância do processo negociador da Alca, tendo como instância
superior apenas a reunião ministerial) em El Salvador, foram
reapresentadas com ênfase maior na reunião seguinte do Comitê, entre
30 de setembro e 03 de outubro em Trinidad e Tobago. Os
representantes brasileiros dessa vez lograram que a discussão de uma
nova arquitetura do processo negociador da Alca, tal qual proposta
pelo novo governo brasileiro, fosse a discussão central dessa vez na
reunião do Comitê.

Entretanto, as fragilidades do Mercosul (que deveria atuar em
bloco na reunião, mas mostrou-se menos coeso do que o necessário, em
particular pela heterogeneidade de seus componentes, ficando os
posicionamentos de Brasil e Argentina, economias mais complexas,
mais próximos, e os de Uruguai e Paraguai, menos industrializadas,
menos representadas pelas posições dos outros dois componentes) e
especialmente a constituição de um grupo de países que já têm ou
estão encaminhando rapidamente acordos de livre comércio com os EUA
(liderados por Canadá, México, Costa Rica e Chile, e contando ainda
com Bolívia, Perú, Colômbia, Panamá, República Dominicana,
Nicarágua, Honduras, Guatemala e El Salvador) acabou levando a
adaptações da proposta inicialmente apresentada que modificam o seu
próprio conteúdo. O bloco formado dos 13 países defendeu
permanentemente a idéia de uma Alca ambiciosa e abrangente, que
levasse em consideração não apenas todos os temas já colocados em
discussão, como discutisse inclusive o seu aprofundamento. Nesse
sentido, expressavam uma visão negociadora mais ampla inclusive que
a dos EUA, que apresenta restrições e impedimentos (o que inclusive
expressou na reunião) para discutir acesso a mercados em produtos
agrícolas e apoios a seus agricultores, como os temas outros temas
relativos a apoios internos a produção.

A reação dos representantes brasileiros acabou sendo a
flexibilização de suas posições originais, processo que continuou
inclusive nas semanas que se seguiram à reunião do CNC de Trinidad e
Tobago. A flexibilização passa por incorporar o conjunto dos temas
novamente ao processo negociador Alca, mas com salvaguardas que
permitam que a adesão dos países a cada um dos conteúdos dos temas
definidos possa se dar de forma diferenciada, e também com
abrangências diferenciadas. Possibilitaria, por exemplo, excluir os
países mais desenvolvidos do processo negociador (EUA e Canadá) da
extensão de algumas cláusulas negociadas pelos demais. Poderiam
também existir mecanismos aos quais os países que assim o desejassem
aderissem, e os que quisessem se resguardar ficassem de fora. E
poderia haver também pontos aos quais todos aderissem, mas em ritmos
diferenciados (ou seja, prazos de tempo maiores ou menores, conforme
o desejo de cada um dos países que participassem do acordo). Na nova
formulação, aparentemente, e mantendo a metáfora "ferroviária" usada
pelo próprio ministro, os "três trilhos" agora voltam a passar por
dentro do processo negociador Alca, mas mantendo sua relativa
autonomia.

Essa inflexão sinaliza de certa forma o efeito da pressão norte-
americana após o fracasso da reunião da OMC em Cancún. Um novo
fracasso, agora em um processo negociador que é mais próximo para os
EUA, poderia ser um duro golpe para uma visão mais multilateral das
regras do comércio e da economia internacionais. Os EUA insistem,
portanto, em manter as suas ambições na agenda de discussões, mas
até agora não sinalizaram nenhuma modificação de conteúdo – ou seja,
querem manter a garantia de seus interesses, mas até agora não se
dispõem a fazer concessões no que se refere ao interesse dos outros
países em relação ao mercado norte-americano, ou aos seus mecanismos
de apoio interno à produção. Essa inflexibilidade dos EUA deve estar
determinada não apenas por seu forte poder de barganha, onde outras
"moedas" entram no jogo da negociação (o poder financeiro e a
capacidade de influência sobre as instituições financeiras
multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, por um lado, ou o
poder bélico e as relações militares, que podem ajudar a
influenciar, como por exemplo no caso da Colômbia), como também pela
situação de baixo desempenho da economia norte-americana no período
do governo Bush e a aproximação do processo eleitoral nos EUA.

Assim, podem ser esperados para as próximas reuniões previstas
(uma nova reunião do Comitê de Negociações Comerciais acontece a
partir de 14 de novembro, em Miami, EUA, e na seqüência dessa
reunião, a partir do dia 19, acontece a reunião ministerial, no
mesmo local) momentos decisivos do processo negociador da Alca, com
o estreitamento dos prazos (afinal, as discussões estão previstas
para serem concluídas até o fim de 2004, e existem enormes
dificuldades para compor os documentos do acordo) e as definições
(essencialmente políticas) que devem acontecer quanto a agenda de
discussões.

ANEXO 1 – ALCA – OS TEMAS DA DISCUSSÃO

Temas

O que está em discussão

Agricultura

Os pontos fundamentais que são debatidos no
tema agricultura dizem respeito às tarifas para
o comércio dos produtos agrícolas entre os
países, aos subsídios dados por cada um dos
países a seus produtos agrícolas ou,
especialmente, à exportação destes, e a outros
apoios nacionais aos agricultores (por exemplo,
no caso dos EUA, os créditos à agricultura são
um forte apoio interno). Mais recentemente os
representantes brasileiros têm procurado levar
em consideração os temas ligados à agricultura
familiar em consideração, mas embora essa
preocupação já tenha aparecido nas discussões
da OMC, é ainda pouco expressa no processo
negociador da Alca. Nesse tema os negociadores
norte-americanos estão fortemente amarrados por
sua legislação nacional para fazer concessões.

Acesso a
Mercados

Discussão semelhante a do tema agricultura
(tarifas, subsídios e apoios internos) para os
demais produtos, isto é, fundamentalmente os
produtos manufaturados é o principal objetivo
deste grupo. Os problemas com a posição norte-
americana são os mesmos (fortes apoios internos
à produção). Para países como o Brasil, também
é sensível a discussão, uma vez que uma
abertura ampla de mercados em alguns setores
industriais poderia significar forte restrição
às possibilidades de desenvolvimento nacional,
com reflexos importantes no emprego industrial.
Juntamente com agricultura e os temas ligados a
subsídios e anti-dumping são os temas
efetivamente referentes a comércio.

Serviços

Sob o guarda-chuva deste tema incluem-se coisas
tão diversas como serviços profissionais
(consultoria, auditoria, contabilidade,
serviços médicos), comerciais (cadeias de
alimentação ou lojas, por exemplo), serviços
culturais e educacionais (que desta forma
seriam tratados como mercadorias), serviços
ambientais (água e esgoto), serviços
financeiros (bancos, seguros), ou os referentes
a telecomunicações, entre outros. Sobre estes
últimos (serviços financeiros e
telecomunicações) os EUA propõem inclusive
capítulos específicos no processo de negociação
(esse mesmo mecanismo é proposto nas
negociações entre o Mercosul e a União
Européia). Não são temas propriamente de
comércio entre países. Os EUA aproveitam essa
discussão também para forçar cláusulas
referentes a defesa de seus investidores, o que
deveria ser tratado no tema "investimento".
Sobre os temas a entrarem em negociação aqui
existe também uma polêmica sobre o processo, se
por listas positivas (isto é, só entram os
setores que estiverem listados, como é o caso
na OMC) ou listas negativas (entram todos os
setores menos os que estiverem listados, como é
a proposta dos EUA).

Investimento
s

As discussões nesse tema dizem respeito a
garantias para os investidores dos países
participantes do acordo, e a posição dos EUA é
tentar garantir um capítulo de investimentos na
Alca similar ao do Nafta (Acordo de Livre
Comércio da América do Norte, entre EUA, Canadá
e México), que tenta reproduzir as propostas do
malogrado AMI (Acordo Multilateral de
Investimentos), naufragado nas discussões entre
os próprios países desenvolvidos no âmbito da
OCDE (Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico). Esses mecanismos
permitem inclusive que empresas processem
Estados Nacionais, e que se tenha impedimentos
a formulação de leis e regras nacionais que
possam diferenciar ou ferir garantias aos
investidores internacionais. Os EUA propõem
ainda uma definição de investimento que não
diferencia o chamado "Investimento Externo
Direto" (IED, investimento própriamente dito)
de aplicações de carteira (investimento
meramente financeiro, e muitas vezes
especulativo). O posicionamento brasileiro tem
sido no sentido de preservar a capacidade
nacional de fazer políticas industriais e de
desenvolvimento.
Compras

Governamenta
is

A discussão aqui é sobre a capacidade dos
fornecedores não-nacionais em competir em
igualdade de condições com os nacionais por
compras dos diversos níveis do setor público.
Pode ser diferenciada por valores (por exemplo,
até um determinado valor seria preservada a
capacidade de oferecer apenas aos fornecedores
nacionais, e daí para adiante entrariam todos
em igualdade na disputa), por níveis
administrativos (se a entra na discussão apenas
o nível federal, ou também os chamados níveis
subnacionais, como Estados e Municípios), se
valem também para as empresas do Estado (por
exemplo, a Petrobrás ou a Eletrobrás podem
optar ou não por fazerem suas compras apenas de
fornecedores nacionais) ou para todos os
setores (o que envolveria uma pesada discussão
quanto as áreas referentes à segurança
nacional, por exemplo). De novo, envolve a
discussão sobre a possibilidade de fazer
políticas de desenvolvimento (inclusive
tecnológico) utilizando as compras públicas.
Esta discussão também pode ter forte impacto,
dependendo de como se desdobrar, sobre a
produção local, inclusive a agricultura
familiar (fornecimento de merenda escolar por
prefeituras, por exemplo).

Subsídios,
Anti-dumping
e Direitos
Compensatóri
os

Esses temas complementam os ligados
efetivamente a comércio, como agricultura e
acesso a mercados, e tem forte restrição à
discussão por parte dos norte-americanos, que
não querem colocar os seus apoios internos à
produção em discussão.

Propriedade
Intelectual

Regular o desenvolvimento de tecnologia e
patentes é o objetivo deste grupo temático, que
de novo não diz respeito propriamente a
comércio. Sua inclusão decorre do fato de, nas
discussões da Rodada Uruguai que deram origem á
OMC, os EUA terem forçado a inclusão de um
acerto sobre Aspectos de Direitos de
Propriedade Intelectual Relacionados ao
Comércio (conhecido pela sigla inglesa TRIPS).
No âmbito da OMC, por exemplo, a pressão das
posições de países como o Brasil e a África do
Sul, somados à mobilização de setores da
sociedade civil inclusive dos países
desenvolvidos, conseguiu relativizar as regras
TRIPS para a produção de medicamentos
genéricos, especialmente