MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA, CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE PERMITE LA INTRODUCCIÓN DE LA TELEVISIÓN DIGITAL TERRESTRE.
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SANTIAGO, octubre 24 de 2008
 
MENSAJENº 942-356/
 
Honorable Senado:

En uso de mis facultades constitucionales, tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de ley cuyo objetivo es adaptar la ley Nº 18.838, que crea el Consejo Nacional de Televisión y regula la actividad televisiva en general, a fin de permitir la introducción de la televisión digital terrestre y aprovechar al máximo las posibilidades que de ello se pueden derivar para el país.
I.              LOS HITOS DE LA TV EN NUESTRO PAÍS.
La televisión en Chile tuvo su primera transmisión el 5 de octubre de 1957; fue efectuada por la Universidad Católica de Valparaíso. En la década de 1960, sólo transmitían televisión en Chile tres canales de matriz universitaria. En Valparaíso y Viña del Mar lo hacía la citada Universidad, y en Santiago, la Universidad de Chile y la Universidad Católica de Chile.
Inicialmente, las transmisiones tuvieron un impacto muy restringido en la población. Recién en 1962, a propósito del Campeonato Mundial de Fútbol realizado en nuestro país, se comenzó a multiplicar la adquisición de aparatos receptores. Con ello empezó el desarrollo de la televisión como un medio de información masivo en Chile. En 1969 se crea Televisión Nacional de Chile (TVN), de carácter estatal, que por mucho tiempo sería la única red de alcance nacional.
En 1970, se dicta la ley N° 17.377, estableciéndose que sólo el Estado (a través de TVN) y las universidades que indica podían poseer y administrar concesiones televisivas, otorgándose también las referidas concesiones con carácter indefinido, limitación que fue elevada posteriormente a rango constitucional. Se creó, además, el Consejo Nacional de Televisión.
En 1989, mediante la ley N° 18.838, se instaura el principio del acceso abierto de los privados a la propiedad de las señales de televisión, manteniendo el sistema de concesiones de duración indefinida, mientras que en virtud de la ley N° 19.131 de 1992, en las concesiones posteriores, el plazo de duración se definió en 25 años.
De esta manera, se ha ido configurando un sistema mixto de concesiones, en cuanto a la definición o indefinición de su término de vigencia.
En cuanto a la evolución tecnológica experimentada por la televisión en Chile, inicialmente las transmisiones fueron en blanco y negro. En 1978, se inician las transmisiones en colores, empleando para ello la norma técnica NTSC. Todo este desarrollo se efectuó sobre la base de concesiones VHF. Las asignaciones para las concesiones UHF, mayormente de uso local, se efectuaron a partir de 1990. En este momento, existen 60 titulares de concesiones de señal abierta, 48 de ellas en VHF (cubriendo un total de 570 localidades) y 12 en UHF (19 localidades).
La instauración en Chile de la Televisión Digital Terrestre constituye una circunstancia que, al igual que los anteriores hitos de la evolución de esta actividad, requiere de una adaptación legislativa. Esta constituye el objeto de este proyecto de ley.
 
 
II.         FUNDAMENTOS.
1.              Principales propósitos de política pública.
La Televisión Digital Terrestre constituye una evolución tecnológica que cambiará, de una manera radical y permanente, lo que conocemos y entendemos como televisión de libre recepción, abriendo para el país enormes posibilidades en múltiples ámbitos, particularmente los que dicen relación con una mayor diversidad y pluralismo informativo y cultural; una adecuada expresión televisiva de la identidad y problemáticas regionales, locales y comunitarias; el desarrollo de la industria de contenidos y cultural en general; y la diversificación y aumento en la calidad de los servicios recibidos por los ciudadanos.
El Gobierno, mediante el envío de esta iniciativa legal, asume como propósito prioritario el que se generen todas las condiciones normativas necesarias, para que la digitalización efectiva de nuestras señales televisivas se consiga en el menor tiempo y con la mayor cobertura y calidad posibles, apuntando a que los chilenos y chilenas puedan acceder a las oportunidades de la televisión digital en el menor plazo.
La televisión, como es bien sabido, tiene un considerable impacto social y cultural. Prácticamente la totalidad de los hogares en Chile tienen al menos un receptor de televisión. De dichos hogares, según datos de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, en el 66,5% se ve exclusivamente televisión abierta de libre recepción, cifra que se incrementa al 91,3% en los hogares de menores ingresos. La televisión abierta, gratuita, de libre recepción es, sin duda, el medio de comunicación pública más importante del país, muy especialmente para las familias de ingresos medios y bajos.
En atención a lo señalado, no puede escapar a nuestras preocupaciones, el que existan estudios recientes que reflejan, por una parte, la creciente evaluación negativa de la ciudadanía respecto de la calidad de los contenidos televisivos y, por otra parte, un reforzamiento progresivo de la centralización metropolitana de la oferta programática.
Los chilenos demandan una mayor calidad y diversidad en la televisión; que represente las distintas realidades del país, que informe no solamente de los temas nacionales, sino también acerca de materias regionales y locales; una televisión más enfocada en sus aspiraciones, que contribuya al desarrollo cultural y al perfeccionamiento de los derechos y libertades asociadas la expresión e información.
 
 
2.              Posibilidades que trae aparejada la implementación de la Televisión Digital.
Una de las dificultades con que hasta ahora se han estrellado las aspiraciones descritas en el apartado anterior, viene constituida por las limitaciones que, para la oferta televisiva, representa la actual transmisión analógica en VHF, dado que limita ostensiblemente la cantidad de señales que resulta técnicamente posible proponer al público, considerando además la limitación de las fuentes de financiamiento de esta industria.
Desde esta perspectiva, la transmisión digital permitirá superar las más importantes restricciones tecnológicas que hoy obstaculizan el desarrollo de la actividad televisiva.
En primer lugar, la mayor eficiencia y capacidad espectral de la señal digital permite realizar transmisiones en un contexto de mucha mayor flexibilidad que la actual, pudiendo tanto emitirse en alta definición o resolución, como emitirse múltiples programas con calidad estándar; calidad que en cualquier caso, ya representa una gran mejora respecto de la actual señal analógica, asemejándose a la que hoy es posible obtener gracias a un video en formato DVD. Asimismo, la tecnología digital permite recibir la señal en movimiento o en terminales portátiles y también la prestación de servicios adicionales de información. Cabe tener presente que, a diferencia de la televisión analógica, que utiliza principalmente los canales del 2 al 13, la televisión digital se implementará entre los canales 21 y 51 en la banda UHF, lo que permitirá disponer de una mayor cantidad de frecuencias para la prestación de este servicio.
En segundo lugar, a causa de estas potencialidades, la tecnología digital permite ampliar la diversidad programática de la televisión abierta de libre recepción, favoreciendo con ello especialmente el desarrollo de medios regionales, locales y comunitarios, y brindando también a los actuales canales la posibilidad de expandir su oferta televisiva, a través de señales adicionales.
En otro orden de materias, la introducción de la televisión digital producirá beneficios indirectos, pero de enorme trascendencia para la igualdad de oportunidades asociada a la masificación de los servicios de telecomunicaciones.
En efecto, la necesaria migración de los actuales concesionarios de televisión desde la banda VHF que utilizan actualmente a la banda UHF, en la que se producirán las transmisiones digitales, generará lo que se ha conocido como el “dividendo digital”, esto es, la posibilidad de destinar al desarrollo de servicios de telecomunicaciones avanzados, la banda hoy empleada en televisión VHF, que tiene grandes posibilidades tecnológicas, tanto por su envergadura espectral, como por la calidad de su propagación de señales.
 
 
 
3.              Principales disfuncionalidades que presenta la legislación en vigor.
 
a.              Inadecuación del régimen concesional.
En la actualidad, los canales de televisión, desde el punto de vista concesional y operativo, son entidades eminentemente integradas, esto es, el derecho que les confiere la concesión de transmitir una señal de televisión, tiene aparejado el uso de un ancho de banda en el espectro radioeléctrico, que sólo puede emplearse con ese propósito. La concesión de la que disponen los canales es para emitir una y sólo una señal de televisión abierta y la ley contempla la prohibición expresa de administrar más de un canal, lo que se justificaba en el contexto de la televisión analógica.
Sin embargo, los fenómenos de la digitalización y la convergencia tecnológica permiten configuraciones variadas para la utilización del espectro asignado, cuyo desarrollo colisiona fuertemente con el esquema regulatorio reseñado.
En efecto, las tecnologías digitales permiten destinar el ancho de banda asignado en uso a las concesiones para la transmisión no sólo de una señal televisiva sino que de múltiples señales distintas; y también a la prestación adicional de otro tipo de servicios como televisión digital móvil, servicios de datos, etc.
Asimismo, el entorno convergente propicia otro tipo de flexibilidades en los modelos de negocio asociados a la transmisión televisiva que el actual marco regulador no permite, como es el caso de la figura de los operadores de redes para la transmisión televisiva que opten por no emitir señales propias, sino que arrendar infraestructuras a terceros, o incluso el que las propias operadoras de servicios de televisión, puedan también ceder a terceros su capacidad de transmisión remanente.
En definitiva, el régimen concesional actual no se ajusta a las características de la televisión digital terrestre. La relación biunívoca en la concesión analógica entre un canal de 6 MHz y una programación televisiva, generan una relación jurídica entre espectro radioeléctrico y programa. Esa relación deja de ser válida con la digitalización, ya que en ese mismo canal de 6 MHz, ahora se podrá transmitir varias señales televisivas y servicios complementarios, lo que lleva a la necesidad de definir el régimen concesional del espectro en forma paralela al sistema de autorización de contenidos.
 
b.              Ausencia de un régimen que reconozca y desarrolle la televisión de carácter regional, local y comunitario, así como de las transmisiones de contenido cultural.
La actual legislación no contempla una categorización de concesiones televisivas de distinta naturaleza, que permita asociar a su desarrollo, el afianzamiento solvente de programaciones variadas y pluralistas, sino que se tiende a conservar un modelo programático de tipo generalista y centralizado, mediante concesiones indiferenciadas en este sentido, galvanizando así la existencia de medios audiovisuales que desde la capital transmiten los mismos contenidos al resto del país.
Por su parte, la decisión de congelar el espectro UHF a partir del año 2000, permitió contar con un espectro ordenado y disponible para el desarrollo de la televisión digital en el país. Sin embargo, también generó una barrera de entrada técnica para nuevos operadores nacionales y de carácter regional y local.
 
c.              Inadecuación del actual régimen de subsidios.
Si bien la introducción de la televisión digital permitirá tecnológicamente contar con las señales de televisión en el espectro disponible, también es cierto que la barrera que impide mayor pluralidad y números de actores del mercado no está conformada de manera exclusiva por un problema meramente tecnológico o de espacio en el espectro radioeléctrico. También existen condicionantes económicas, en concreto, el financiamiento tanto para mejorar la calidad de los contenidos, como para facilitar el ingreso de nuevos actores a la industria de la televisión, y, en particular, favorecer el desarrollo preferente de las estaciones de carácter local y comunitario.
No hay duda que la televisión digital abre nuevos horizontes a la industria de la televisión con nuevos modelos de negocios y fuentes de financiamiento, pero esos efectos no se manifestarán de manera inmediata, y cabe prever que los ingresos publicitarios se mantendrán, sin grandes variaciones, al menos en el corto plazo.
En este sentido, el actual régimen legal de subsidios, por una parte, es demasiado restringido en cuanto a las hipótesis que justifican una intervención de fomento de esta naturaleza, lo que no se condice con la variedad de posibilidades que abre la televisión digital.
Tampoco el actual régimen de financiación y subsidios contemplado en los artículos 12 letra b) y 13° bis de la ley Nº 18.838, está revestido de mecanis