Sin el reconocimiento expreso del derecho al consentimiento, la Ley de Consulta se reduce a un mero mecanismo de diálogo sin resultados vinculantes.
 
Las contradicciones entre las normas y la realidad son enormes en los países andinos. Colombia tiene una Constitución muy avanzada en materia de derechos indígenas, pero ésta no se materializa en políticas públicas y los presupuestos públicos las ignoran. La Constitución de Ecuador reconoce los derechos de la Naturaleza, pero el gobierno insiste en el modelo extractivista que vulnera esos derechos. En Bolivia, la marcha por el TIPNIS grafica de cuerpo entero las enormes dificultades para materializar la plurinacionalidad y el buen vivir reconocidos por la Constitución Política.
 
El Perú no es ajeno a esta realidad, aunque es el país con las normas más dispersas e incluso contradictorias en derechos indígenas. La Constitución de 1993 fue impuesta por una dictadura que arrasó con los derechos de las comunidades para implantar el neoliberalismo, los pueblos indígenas no están reconocidos como tales en ella pero sí en algunas leyes que poco o nada se aplican. Recientemente fue promulgada en este país la primera Ley de Consulta de la Región Andina. Sin embargo, dentro de esa dispersa y contradictoria legislación sigue pendiente una institucionalidad pública para los pueblos indígenas.
 
Se trata de una larga demanda que pareció cumplirse durante el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), con la creación de la Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos (CONAPA), pero ésta desapareció al poco tiempo, enterrada en escándalos de corrupción, y fue reemplazada por el Instituto Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA), creado por la Ley 28495 con rango ministerial.
 
De acuerdo con la citada Ley, el INDEPA cuenta con un Consejo Directivo integrado por representantes de diversos ministerios, de los gobiernos regionales y locales, de los pueblos indígenas andinos y amazónicos y del pueblo afroperuano. Pero hace ya mucho tiempo que los representantes de los pueblos que son su razón de ser ya no están presentes en el Consejo Directivo. Además,  el INDEPA ha ido reduciéndose a su mínima expresión y hoy es apenas una oficina del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura. Su propia página WEB (http://www.indepa.gob.pe/) lo define como una “unidad ejecutora especializada”.
 
Para terminar de confundir las cosas, en la misma página WEB el INDEPA se presenta como “el organismo rector encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las políticas nacionales, así como de coordinar con los Gobiernos Regionales la ejecución de los Proyectos y Programas dirigidos a la promoción, defensa, investigación y afirmación de los derechos y desarrollo con identidad de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano”. Pero la Ley de Consulta señala al Viceministerio de Interculturalidad “como el órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo” (primera disposición complementaria final).
 
Claro, podría decirse que el INDEPA depende del citado viceministerio y por tanto puede seguir cumpliendo sus funciones. Pero en la práctica no es tan sencillo, como se ha venido demostrando con las recientes discrepancias entre los titulares de ambas dependencias con respecto a los mecanismos para elaborar el Reglamento de la Ley de Consulta, discrepancias que terminaron con la destitución de la Jefa del INDEPA Raquel Yrigoyen y crecientes rumores sobre la inminente salida del Viceministro de Interculturalidad, Vicente Otta.
 
Los temas de fondo
 
El hecho de poner en manos de una dependencia del Ministerio de Cultura todo lo concerniente a los pueblos indígenas prueba que nos siguen reduciendo a un tema folclórico. Los problemas de los pueblos indígenas no son solo culturales, van mucho más allá: son políticos, económicos, estructurales, históricos. Es un problema de reconocimiento de derechos, de la obligación del Estado de garantizar el pleno ejercicio de esos derechos.
 
Una segunda constatación es el temor a una auténtica representatividad de los pueblos indígenas en la institucionalidad pública. Los gobiernos propician organizaciones paralelas que les sean afines políticamente, marginando a las organizaciones realmente representativas, que exigen participar con voz y voto en el INDEPA y en la construcción del Reglamento de la Ley de Consulta.
 
Finalmente, está la peligrosa debilidad de la propia Ley de Consulta, que apenas si recoge tímidamente las disposiciones del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, pero ignora otras normas internacionales fundamentales que reconocen el derecho a la libre determinación, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que reconoce explícitamente el derecho al consentimiento previo, libre e informado.
 
Es más, dicha Ley incluso limita derechos, porque en su segunda disposición complementaria final señala que “la presente Ley no (…) modifica o deroga las medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia”. Esto va contra las recomendaciones de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, respecto a garantizar el acceso de los pueblos indígenas a mecanismos judiciales para denunciar aquellas normas o proyectos implementados sin la consulta previa.
 
El tema de fondo es ese: el derecho al consentimiento previo, libre e informado, que emana del derecho a libre determinación y que es reconocido por instrumentos internacionales, siendo así de obligatorio cumplimiento para el Estado peruano y todos los Estados de la Región Andina. Sin el reconocimiento expreso de ese derecho, la Ley de Consulta se reduce a un mero mecanismo de diálogo sin resultados vinculantes.
 
 
Lima, 20 de octubre del 2011.
 
Comunicaciones CAOI
 
Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas – CAOI
Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia, Chile, Argentina